Portal Orzeczeń Sądu Apelacyjnego w Szczecinie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

15 czerwca 2023 r.

Sąd Apelacyjny w Szczecinie, I Wydział Cywilny

w składzie:

Przewodniczący:	SSA Leon Miroszewski
Sędziowie:	SA Artur Kowalewski SO del. Robert Bury (spr.)
Protokolant:	st. sekr. sąd. Emilia Misztal

po rozpoznaniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Szczecinie

sprawy z powództwa Powiatu K.

przeciwko Skarbowi Państwa-Wojewodzie (...)

o zapłatę

na skutek apelacji pozwanego

od wyroku Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt I C 6/17

1.  zmienia zaskarżony wyrok w ten sposób, że:

a.  w punkcie I. – oddala powództwo;

b.  w punkcie III. – rozstrzyga, że powód ponosi całość kosztów procesu i kosztów sądowych, pozostawiając szczegółowe ich wyliczenie referendarzowi sądowemu w sądzie pierwszej instancji;

2.  zasądza od powoda na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej 8.100 (osiem tysięcy sto złotych) tytułem kosztów procesu w postępowaniu apelacyjnym.

Robert Bury Leon Miroszewski Artur Kowalewski

Sygn. akt I ACa 1386/22

UZASADNIENIE

Sąd Okręgowy w Szczecinie wyrokiem z 13 czerwca 2022 r. w sprawie z powództwa Powiatu K. przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie (...) zasądził 460.656,87 zł z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od 20 grudnia 2016 roku, częściowo oddalając powództwo.

Wyrok zapadł w sprawie, w której powód odwołując się do art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: u.o.d.j.s.t.) domagał się od pozwanego zasądzenia 560.373,26 zł stanowiącej koszt funkcjonowania Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Powiatu i Skarbu Państwa oraz Wydziału Budownictwa, Ochrony Środowiska i Rolnictwa działających w ramach Starostwa Powiatowego w K., stanowiącej różnicę między uzasadnionymi wydatkami poniesionymi w 2006 roku na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a otrzymywaną na ten cel dotacją w wysokości 81.323,51 zł.

Pozwany domagając się oddalenia powództwa podniósł, że wskazywane przez powoda zadania, oprócz z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, nie są zleconymi z zakresu administracji rządowej. W ramach zadań zleconych powód zobowiązany był do wydatków jedynie w ramach przekazanej dotacji celowej, zaś pozostałe wydatki ponosił na swoje ryzyko. Niezależnie od powyższego, powód nie udowodnił wysokości roszczenia, ilości etatów utrzymywanych w 2006 r. i wysokości kosztów utrzymania starostwa. Powód twierdził, że tytułem dotacji celowych przekazał kwotę kwotę 81.323,51 zł i 92.000 zł. Podniósł także zarzut przedawnienia roszczenia.

Sąd Okręgowy ustalił, że powód wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej przez swoje komórki organizacyjne zgodnie z ich zakresem zadań, a także decyzjami i poleceniami Zarządu, Starosty, Wicestarosty, Sekretarza i Skarbnika. W 2006 r. powód otrzymał kwotę 81.325 zł. na realizację zadań z zakresu gospodarki nieruchomościami oraz 92.000 zł (rozdział 750.11), którą przeznaczył na wynagrodzenia, pochodne wynagrodzeń, delegacje, zakładowy fundusz, PFRON.

Dotacja w rozdziale 750.11 uwzględnia przede wszystkim koszty wynagrodzeń pracowników, ale też pozostałe wydatki rzeczowe związane z realizacją tych zadań. Pozwany nie ingeruje w to ile osób będzie zatrudnionych oraz jakie będą pensje. Pozwany przyznając dotację Powiatowi nie miał wiedzy na jakie dokładnie etaty będzie ona wykorzystana.

Jednostka samorządu terytorialnego może w każdym momencie zasygnalizować, że dotacja jest niewystarczająca. W 2006 r. powód nie sygnalizował pozwanemu, że dotacja jest byt niska. Pierwszą wzmianką Powiatu o niewystarczających środkach był pozew, pomimo tego, że powód mógł w sprawozdaniu kwartalnym RB-50 w rubryce dane uzupełniające wskazać informację o wkładzie własnym na realizację zadań zleconych. W poprzednich latach w trakcie trwania roku budżetowego powód występował o uzupełnienie dotacji.

Z tytułu kosztów bezpośrednich przypadających na zadania zlecone w 2006 r. związane z wynagrodzeniami swoich pracowników powód przeznaczył łącznie 472.296,23 zł w tym, w dziale budownictwa kwotę 202.031,54 zł, w dziale Ochrony Środowiska kwotę 58.338,59 zł, w dziale Gospodarki Mieniem Skarbu Państwa kwotę 211.926,10 zł.

Z tytułu kosztów pośrednich przypadających na dotację celową powód w 2006 r. przeznaczył ze środków własnych kwotę 169.372,70 zł.: wynagrodzenia starosty, wicestarosty, sekretarza i Skarbnika w wysokości 59.487,52 zł, zakup materiałów i wyposażenia w kwocie 63.494,09 zł, zakup pozostałych usług (w tym: utrzymanie i konserwacja budynków, lokali oraz urządzeń, prenumerat prasy i zakup niezbędnych publikacji, abonamentu za program informacji prawniczej, zakupu znaczków pocztowych oraz koszty szkoleń pracowników) w wysokości 37.557,82 zł, opłata za usługi internetowe w kwocie 582,40 zł, zakup energii elektrycznej i gazu w kwocie 8.210,63 zł, usługi remontowe w kwocie 40,24 zł.

Wszystkie wydziały Starostwa Powiatowego w K. realizują zadania zlecone, za wyjątkiem Wydziałów Edukacji, Komunikacji Inwestycji, Zarządu Dróg powiatowych, Szkół, Poradni Psychologicznych, Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie. Realizacją zadania zleconego nie zajmuje się jedynie pracownik merytoryczny, ale zadanie to przechodzi przez inne Wydziały, a także kadrę Zarządzającą: Starostę, Wicestarostę, Skarbnika, Sekretarza.

W 2006 r. w wydziale Gospodarki Nieruchomościami Powiatu i Skarbu Państwa w Starostwie Powiatowym w K. w 2006 roku pracowało 6 osób, zrealizowali 3009 zadań w czasie 4387,42 godziny. Z tytułu kosztów zatrudnienia pracowników w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Powiatu i Skarbu Państwa w 2006 roku powód wydatkował kwotę 204.366,11 zł. Czas pracy pracowników niezbędny do realizacji powierzonych zadań zleconych oraz przy wykorzystaniu należnego urlopu pracowniczego wynosił 5.583,42 godzin. Wymiar czasu pracy dla 1 pracownika w 2006 roku wynosił 2.016 godzin.

Koszty bezpośrednie zatrudnienia pracowników Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa w Starostwie Powiatowym w K. w 2006 roku, przy racjonalnej oraz efektywnej obsadzie pracowniczej powinny wynosić 98.451,56 zł.

Starosta kamieński zatrudniał wystarczającą liczbę pracowników, która umożliwiała wykonywanie w sposób prawidłowy i terminowy zadania zlecone. Zapotrzebowanie na obsadę pracowniczą w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa w 2006 roku wynosiło 2,77 etatu. Rzeczywiste zatrudnienie w 2006 r. wynosiło 5,75 etatu. Koszt wynagrodzeń pracowników obu wydziałów w 2006 r., skorygowany o kwotę 8.050 zł (tj. wartości świadczeń z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, które nie są kosztem związanym z zatrudnieniem pracownika, tylko przychodem ze stosunku pracy pracownika) wyniósł łącznie 252.320,13 zł.

Poziom zatrudnienia w Wydziale Budownictwa, Ochrony Środowiska i Rolnictwa był wystarczający, aby w sposób efektywny oraz przy racjonalnym wykorzystaniu zasobów ludzkich finansowych w pełni i terminowo wykonać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Łączna kwota otrzymanych dotacji celowych na pokrycie kosztów w trzech spornych wydziałach wynosi 173.323,51 zł, w tym dotacja w wysokości 81.323,51 zł, została rozdysponowana na inne koszty, niż związane z zatrudnieniem pracowników przy realizacji zadań zleconych. Kwota 89.600 zł z przyznanej dotacji w kwocie 92.000 zł została przeznaczona na pokrycie kosztów wynagrodzeń zatrudnionych pracowników.

Dotacja na wykonanie zadań zleconych nie zawiera, ani w planie, ani w wykonaniu, pokrycia kosztów zatrudnienia personelu przydzielonego do wykonania prac przy zadaniach zleconych. Zadania zlecone były finansowane ze środków własnych powoda, co jest konsekwencją niewystarczającego poziomu otrzymanych dotacji z przeznaczeniem na zadania zlecone. Obecny system prawny w zakresie sprawozdawczości budżetowej uniemożliwia wykazywanie całkowitych kosztów zadań zleconych w przypadku zaniżonej, przekazanej dotacji na zadanie zlecone. Powód nie miał możliwości, by zgodnie z prawem oraz stanem rzeczywistym w sprawozdaniu Rb-50 wykazać wszystkie poniesione koszty realizacji zadań z zakresu administracji rządowej.

Dotacja na pokrycie kosztów zatrudnienia w Wydziale Budownictwa, Ochrony Środowiska oraz Gospodarki Nieruchomościami w 2006 rok realizujących zadania zlecone w 2006 roku powinna wynosić 350.771,69 zł. (tj. 252.320,13 zł + 98.451,56 zł.)

Poziom zatrudnienia w wydziałach Budownictwa, Ochrony Środowiska i Rolnictwa oraz Gospodarki Nieruchomościami w 2006 r., ustalony w oparciu o karty wynagrodzeń wszystkich pracowników powoda, to 12,17 etatów.

W polityce rachunkowości Powiatu (...) uregulowanej w Zarządzeniu nr (...) Starosty Powiatu (...) z dnia 10.10.2005 nie określono sposobu rozliczania dotacji celowych, w tym podziału kosztów pośrednich. Powód w pozwie przyjął metodologię podziału poniesionych kosztów pośrednich w oparciu o proporcje spornych etatów do całkowitego poziomu zatrudnienia.

Przyjmując metodologię zastosowaną przez powoda Sąd stwierdził, że z tytułu kosztów bezpośrednich i pośrednich powód w 2006 r. poniósł z koszty w łącznej wysokości 626.058,94 zł, w tym 456.686,24 zł kosztów bezpośrednich (w dziale budownictwa 196.281,54 zł, w dziale ochrony środowiska 56.038,59 zł, w dziale gospodarki nieruchomościami 204.366,11 zł) oraz 169.372,70 zł kosztów pośrednich.

Powodowi wypłacono dotacje w kwotach 81.323,51 zł oraz 92.000 zł. Nierozliczona kwota wyniosła zatem 452.735,43 zł.

Sąd Okręgowy nie podzielił zarzutu przedawnienia roszczenia odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z 20 lutego 2015 r. (sygn. akt V CSK 295/14, LEX nr 2665383) i przyjmując, że roszczenie formułowane na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie jest roszczeniem związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej i ulega przedawnieniu w terminie dziesięcioletnim (art. 118 k.c.). Termin przedawnienia rozpoczął bieg 31 grudnia 2006 r.

Sąd Okręgowy stanął na stanowisku, iż pełna i terminowa realizacja przez powodowy powiat zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wymagała przekazania w formie dotacji celowej kwoty wyższej od tej, która została przekazana, gdyż uzyskane środki wystarczyły na pokrycie zaledwie części tych zadań. Wydatki związane z utrzymaniem stanowisk pracy, w tym z wynagrodzeniami, stanowią koszt obsługi zadania zleconego. Wynagrodzenia pracowników były ustalane na podstawie regulacji ustawowych, rozporządzeń i aktów wewnętrznych i odpowiadały wysokością standardowym płacom urzędników zatrudnionych w jednostkach samorządowych.

Posiłkując się opinią biegłej, Sąd Okręgowy ustalił, że zadania zlecone wykonywane przez powoda były finansowane z jego środków własnych, co jest konsekwencją niewystarczającego poziomu otrzymanych dotacji celowych. Łączna kwota otrzymanych w 2006 r. od pozwanego dotacji celowych na pokrycie kosztów w trzech spornych wydziałach wynosiła 173.323,51 zł. Natomiast na podstawie dokumentacji przedłożonej przez powoda ustalono, że koszt zatrudnienia pracowników powoda w Wydziale Budownictwa, Ochrony Środowiska oraz Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa w 2006 rok realizujących zadania zlecone w 2006 roku powinien wynosić 350.771,69 zł. (tj. w Wydziale Budownictwa, Ochrony Środowiska: 252.320,13 zł, a w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami: 98.451,56 zł.). Kalkulacja ta uwzględniała jedynie koszty bezpośrednie poniesione przez powoda. Zdaniem Sądu powinna ona zostać uzupełniona również o koszty pośrednie w wysokości 109.885, 18 zł tj., w zakresie zakupu materiałów i wyposażenia w kwocie 63.494,09 zł, zakupu pozostałych usług (w tym: utrzymanie i konserwacja budynków, lokali oraz urządzeń, prenumerat prasy i zakup niezbędnych publikacji, abonamentu za program informacji prawniczej, zakupu znaczków pocztowych oraz koszty szkoleń pracowników) w wysokości 37.557,82 zł, opłaty za usługi internetowe w kwocie 582,40 zł, zakupu energii elektrycznej i gazu w kwocie 8.210,63 zł oraz usług remontowych w kwocie 40,24 zł). Koszty te w ocenie Sądu są uzasadnione z logicznego punktu widzenia, albowiem zapewniają prawidłowe funkcjonowanie miejsc pracy pracowników w spornych wydziałach, są zatem nierozerwalnie związane z wykonywaniem przez nich zadań zleconych.

Strona pozwana nie wykazała braku celowości, zasadności ponoszonych przez powoda wydatków na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Jako niezasadne Sąd uznał koszty wynagrodzenia Starosty, Wicestarosty, Sekretarza i Skarbnika w wysokości 59.487,52 zł przyjmując, że są stałe i nie mają związku z wykonywaniem zadań zleconych. Sąd Okręgowy stwierdził, że pozwany Skarb Państwa-Wojewoda (...) nie przekazał wystarczających środków finansowych na wykonanie zadań zleconych, a tym samym żądanie zapłaty w oparciu o art. 49 ust.6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego było zasadne w kwocie 460.656,87 zł.

Wyrok został zaskarżony apelacją przez pozwanego w części uwzględniającej powództwo. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, między innymi, błąd w ustaleniach faktycznych przez błędne przyjęcie, że zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody oraz rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego podlegają finansowaniu z dotacji, poziom zatrudnienia w Wydziale Budownictwa i Ochrony Środowiska oraz związany z efektywnym wykonywaniem zadań zleconych wynosił 6,95 etatu, w sytuacji gdy pracownicy ci nie wykonywali zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, w ustaleniu, że koszty pośrednie pozostające w związku z realizacją przez powoda zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wyniosły łącznie 109.885,18 zł, w sytuacji braku udowodnienia przez powoda faktów obejmujących wartości liczbowe, które posłużyły biegłemu i Sądowi do wyliczenia kwoty wydatków pośrednich, oparcie ustaleń faktycznych dotyczących łącznej ilości etatów pracowniczych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w K. w roku 2006 oraz kosztów pośrednich (kosztów całkowitych) poniesionych przez Starostwo Powiatowe w K. w roku 2006 wyłącznie na opinii biegłego bazującej na nieudowodnionych twierdzeniach powoda. Apelujący zarzucił ponadto naruszenie art. art. 233 k.p.c. § 1 k.p.c. przez błędna ocenę materiału dowodowego i nie uwzględnienie wypłaconej 2006 r. dotacji w kwocie 173.323,51 zł., błędne wyliczenie kosztów pośrednich, oparcie rozstrzygnięcia na oświadczenia zawartym w dokumencie prywatnym sporządzonym na zlecenie powoda przez biegłego rewidenta R. S.. Zarzucono także naruszenie art. 327 ^{( 1)} § 1 pkt 1 i 2 k.p.c. przez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do kwestii kwalifikacji zadań realizowanych przez pracowników w ramach Działu Budownictwa i Działu Ochrony Środowiska do kategorii zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz art. 49 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 11 oraz art. 4 ust. 3-4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym , przez przyjęcie, że zadania realizowane przez starostę powiatu, o których mowa w pozwie, należą do kategorii zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Apelujący zarzucił także naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania cywilnego pozostających w dalekim związku ze sposobem procedowania sądu. Pozwany wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie powództwa w całości.

Powód domagał się oddalenia apelacji.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje.

1.  Pierwszoplanowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy zadania wykonywane przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami Powiatu i Skarbu Państwa oraz Wydział Budownictwa, Ochrony Środowiska i Rolnictwa, działające w ramach Starostwa Powiatowego w K., należą do zadań własnych powiatu, czy zleconych z zakresu administracji rządowej. Według art. 49 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (w 2006 r. - Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm., dalej u.o.d.j.s.t.) jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Dotacje celowe co do zasady przekazywane przez wojewodów w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. W przypadku niedotrzymania tego warunku, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym.

2.  Zgodnie z regulaminem organizacyjnym Starostwa (...) (uchwała nr (...)Rady Powiatu w K. z dnia 10 czerwca 2005 r., k. 1075 verte) Wydział Gospodarki Nieruchomościami Powiatu i Skarbu Państwa wykonuje między innymi czynności związane z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami (ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r., w 2006 r. - t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), co nie ulega wątpliwości stanowi zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (por. np. art. 4 pkt 9 i art. 11 tej ustawy, zgodnie z którym z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta).

Wydział Budownictwa, Ochrony Środowiska i Rolnictwa zapewnia obsługę spraw z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w 2006 r. - t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nie zastrzeżonych do właściwości innych organów, zajmuje się realizacją zadań z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, rolnictwa, gospodarki odpadami, prawa wodnego i geologicznego, gospodarki leśnej i rybactwa śródlądowego i prawa łowieckiego oraz ochroną gruntów rolnych. Zadania te wykonywano między innymi na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w 2006 r. - t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (w 2016 r. - t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.).

Roszczenie procesowe powoda zgłoszone w pozwie jest uzasadnione twierdzeniem o przyznaniu dotacji w niewystarczającej wysokości na realizację zadań z zakresu administracji rządowej wskazanych w wymienionych ustawach, realizowanych przez starostę. Twierdzeniami uzasadniającymi żądanie powództwa powód zdefiniował roszczenie procesowe, więc przedmiot procesu, rozpoznania i rozstrzygnięcia sądu; podstawa faktyczna wskazuje na żądanie dotacji za wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wymienionych we wskazanych ustawach (pozew, karta 4).

3.  Z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (w 2006 r. - t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., dalej u.o.s.p.) wynika, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w określonym zakresie, a z art. 4 ust. 4 tej ustawy wynika, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. Aksjologiczna wykładnia przepisów prawa wymaga uwzględnienia wartości powszechnie przyjętych, których należy poszukiwać w normach konstytucyjnych. Syntaktyczne rozczłonkowanie norm prawnych w akcie niższego i wyższego rzędu powoduje, że dla ich odkodowania konieczna jest wykładnia uwzględniająca także akt wyższego rzędu. Wniosek ten oznacza, że w procesie wykładni norm prawnych należy uwzględnić wartości wynikające z Konstytucji RP. Zgodnie z art. 166 Konstytucji RP, zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako zadania własne, jeżeli zaś wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych, przy czym tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych określa każdorazowo ustawa. W wyroku TK z 25 lipca 2006 r. (K. 30/2004, OTK-A 2006, nr 7, poz. 86, por. M. Masternak-Kubiak [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, art. 166) przyjęto, że niewątpliwie to, co odróżnia zadania własne - nawet jeśli ich wykonywanie ma charakter obligatoryjny - od zadań zleconych, to przede wszystkim ich lokalny charakter. Identyfikacja potrzeb zbiorowych jako potrzeb lokalnych ma swe odniesienie zarówno indywidualne, gdy chodzi o potrzeby tylko tej danej jednostki samorządowej (np. szczególnego rodzaju zadania kulturalne), jak i kategorialne, a więc odnoszące się do potrzeb zbiorowych uznawanych powszechnie za takie, które wymagają zaspokojenia przez wszystkie samorządy (np. potrzeby z zakresu lokalnej komunikacji zbiorowej, oświaty, gospodarki komunalnej).

Nie jest zatem wyłączne ustalenie w drodze interpretacji przepisów ustanawiających zadania starosty, że zadania te są zleconymi z zakresu administracji rządowej, mimo braku wyraźnej ustawowej kwalifikacji. Jedną z dyrektyw interpretacyjnych pozwalających na odkodowanie normy prawnej jest kwalifikacja zadania jako realizującego potrzeby wspólnoty samorządowej albo mającego charakter wykraczający poza te potrzeby, przy uwzględnieniu, że niektóre z nich mają charakter kategorialny. Wykładnię tego rodzaju należy jednak ograniczyć do sytuacji wyjątkowych, kiedy pole interpretacji jest na tyle wąskie, że w zasadzie możliwe jest jedyne rozumienie tekstu. Adekwatna wykładnia zawężająca, w razie istnienia wątpliwości, powinna rozstrzygać na korzyść literalnego wskazania w ustawie, że dane zdanie ma charakter zleconego z zakresu administracji rządowej. Tak wytyczona droga interpretacji pozwoli na zachowanie konstytucyjnej zasady zaufania wobec prawa wywodzonej z zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i jego stabilności istotnej dla organizacji pracy powiatu. Konieczność wykładni zawężającej przepisów sytuujących zadania powiatu jako zleconych z zakresu administracji rządowej jest istotna dla racjonalnego planowania wydatków na poziomie powiatu i budżetu Państwa. Sprzyja to realizacji zasady praworządności, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), więc wyjście poza zakreślone wykładnią językową ramy może być uzasadnione jedynie wartościami mającymi znaczenie wyższe, niż bezpośrednio chronione normą prawną, przy uwzględnieniu materialnego komponentu omawianej zasady.

4.  Treść odesłań z art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym pozwala na konkluzję, że jeśli ustawodawca określone zadania powiatu traktuje jako zlecone z zakresu administracji rządowej, to taką sytuację wprost normuje. O trafności takiego stanowiska przekonuje przykładowo treść art. 20 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.), art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 2a i art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 16 ust. 3 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2329 z późn. zm.), art. 14 ust. 4, art. 14a ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 140 ust. 1, art. 140 ust. 3, art. 217 ust. 2 obowiązującej w 2006 roku ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, art. 6a ust. 1 pkt 2, art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.).

5.  Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej, według art. 80 ust. 1 prawa budowlanego zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują co do zasady starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Obowiązki organów administracji architektoniczno-budowlanej wynikają z art. 81 i należy do nich, między innymi, wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak nie można na tej podstawie ustalić, czy tak określone zadania należą do kategorii zleconych z zakresu administracji rządowej. W prawie budowlanym nie istnieje norma prawna wskazująca wprost, że zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej wykonywane przez starostę są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Pozostaje więc do rozważenia, czy proces interpretacji przepisów prawa budowlanego, przeprowadzony zgodnie ze dyrektywami interpretacyjnymi wymienionymi wyżej, prowadzi do wniosku o wskazanej kwalifikacji zadań.

6.  Za ustaleniem, że zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej wykonywane przez Starostę są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej nie przemawia usytuowanie starosty jako organu pierwszej instancji (por. art. 82 ust. 2 prawa budowlanego), od którego decyzji odwołanie przysługuje do organów administracji rządowej (por. art. 82 ust. 3 prawa budowlanego, zgodnie z którym wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych), a nie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w 2006 r. - t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., dalej: u.o.s.p.). Ukształtowanie administracyjnego postępowania odwoławczego w sferze spraw z rozważanego zakresu (wojewoda jako organ odwoławczy od decyzji administracyjnej starosty występujący w roli organu powiatu) nie ma decydującego znaczenia dla przesądzenia prawnego statusu starosty. Norma art. 82 ust. 2 prawa budowlanego stanowi przepis szczególny, do którego odesłano w ogólnym art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 38 ust. 3 u.o.s.p. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. są - w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy stanowią inaczej Wymieniony przepis ma wyłącznie charakter kompetencyjny, z czego kontrolę prawidłowości wydawanych decyzji i aktów procesowych w sprawach obejmujących pozwolenia na budowę powierza wojewodzie - co jednak istotne - na zasadzie wyjątku od zasady wyrażonej w art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (w 2006 r. - t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). W piśmiennictwie przyjmuje się, że uregulowanie takie jest konsekwencją zniesienia funkcjonującego przed nowelizacją, dokonaną ustawą z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (w 2006 r. -Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), podziału na dwa - działające w ramach administracji ogólnej (wojewodowie i kierownicy urzędów rejonowych) - piony nadzoru budowlanego: nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny nadzór budowlany w dziedzinie górnictwa i transportu kolejowego. Nowelizacja ta w zasadzie zlikwidowała odrębny pion organów specjalistycznego nadzoru budowlanego i wprowadziła rozróżnienie na organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego, dostosowując strukturę tych organów do aktualnego modelu administracji rządowej i samorządu terytorialnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2013 r., III CSK 89/12, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2015 r., III CSK 384/14, w których przyjęto, że rozważany argument nie ma znaczenia dla kwalifikacji zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej jako zleconych).

7.  Zasadniczego argumentu przemawiającego przeciwko zaprezentowanej koncepcji nie dostarcza również wykładnia historyczna wyprowadzana w oparciu o treść art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Właściwość starosty uzasadniona była wyłącznie względami natury organizacyjnej i została przewidziana jedynie jako uzupełnienie regulacji na wypadek, gdyby którekolwiek z objętych kognicją ustawy zadań, nie zostało zgodnie z nią odpowiednio przyporządkowane. Zadania urzędów rejonowych i ich kierowników, jako organów nadzoru architektoniczno-budowlanego - jak wynika z przepisu art. 80 ustawy prawo budowlane - stały się jednak przedmiotem tego uregulowania, co wyłączyło zastosowanie powołanego przepisu art. 94 (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 2019 r., III CSK 275/17).

8.  W ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (początek 2006 r. - t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.). o działach administracji rządowej w art. 9a ust. 1 pkt 4 wskazano, że dział budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa obejmuje sprawy z zakresu nadzoru architektoniczno-budowlanego. Nie jest to jednak argument przemawiający za kwalifikacją tych zadań jako zleconych z zakresu administracji rządowej. Na szczeblu powiatu i województwa struktury administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego są rozdzielone. Stosownie do treści art. 80 prawa budowlanego zadania terenowych organów administracji architektoniczno-budowlanej wykonują odpowiednio starosta (jako organ I Instancji) i wojewoda (jako organ II Instancji). Przepis ten jest zharmonizowany z art. 4 ust. 1 pkt 11 u.o.s.p., który stanowi, że do powiatu należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2013 r. III CSK 89/12). Do zadań własnych powiatu w ramach tej regulacji nie wchodzą funkcje inspekcyjno-kontrolne nadzoru budowlanego, a jedynie funkcje administracyjno-prawne wykonywane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast zadania nadzoru budowlanego zgodnie z art. 80 ust. 2 prawa budowlanego wykonuje odpowiednio PINB oraz wojewoda przy pomocy WINB. Przyjęcie przez ustawodawcę takiej konstrukcji oznacza, iż PINB jest samodzielnym organem administracji rządowej, wydającym decyzję we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, wykonującym powierzone mu zadania w imieniu własnym, a nie starosty. Stanowisko takie jest jednolicie przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że PINB działa w ramach własnych ustawowych kompetencji i nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. (tak cytowany wyrok SN z 9.01.2013 r., III CSK 89/12, odwołujący się do postanowienia NSA z 6.03.2010 r., II GW 5/10, oraz z dnia 2.02.2011 r., II OW 100/10).

9.  W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono wprost pogląd, że zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej są zadaniami własnymi powiatu. W obrębie administracji architektoniczno-budowlanej powiat nie wykonuje zadań ani z zakresu administracji rządowej, ani zleconych przez ustawy, ani też zadań powierzonych. Wykonuje zaś określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (por. wyrok SN z 28.11.2019 r., III CSK 275/17). W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2015 r. (III CSK 384/14) przyjęto, że za szkodę spowodowaną wydaniem przez starostę wadliwej decyzji administracyjnej w ramach administracji architektoniczno-budowlanej (art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym) odpowiada powiat, przyjmując, że starosta działa w ramach administracji samorządu terytorialnego, co skutkowało brakiem legitymacji biernej Skarbu Państwa (art. 417 ¹ § 2 k.c., podobnie wyrok SN z 18.02.2022 r., II CSKP 73/22). W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2013 r. (III CSK 89/12) przyjęto, że do zadań własnych powiatu w ramach rozważanej regulacji nie wchodzą funkcje inspekcyjno-kontrolne nadzoru budowlanego, a jedynie funkcje administracyjno-prawne wykonywane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Podobny pogląd podzielił Sąd Apelacyjny w Krakowie z wyroku z 15 maja 2014 r., I ACa 331/14, LEX nr 1587202.

10.  W odniesieniu do kwalifikacji zadań określonych w ustawie prawo ochrony środowiska aktualność zachowują wyżej sformułowane uwagi dotyczące interpretacji norm prawnych statuujących zadania jako należące do zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 376 pkt 1 tej ustawy organem ochrony środowiska jest starosta, nie wskazano jednak, że zadania przewidziane ustawą należą do zakresu administracji rządowej. Nie istnieją podstawy dla interpretacji któregokolwiek z przepisów ustawy prawo o ochronie środowiska pozwalające na kwalifikację zadań starosty jako należących do zakresu administracji rządowej. Argumentu za taką kalifikacją nie dostarcza art. 28 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 6 ustawy o działach administracji rządowej, ponieważ cześć zadań z zakresu ochrony środowiska stanowią zadania wykonywane przez administrację rządową, a część to zadania kategorialne, takie same dla wszystkich wspólnot samorządowych. Ustawodawca decyduje, które z nich będą wykonywać powiaty jako zadania zlecone, a które jako własne, w tym o charakterze kategorialnym, przez wyraźne wskazanie w ustawie. Interpretacja, że norma art. 28 ustawy o działach administracji rządowej przesądza, że wszystkie sprawy z zakresu ochrony środowiska są zadaniami z zakresu administracji rządowej jest nieuzasadniona.

11.  Zarzut naruszenia art. 327 ¹ pkt 2 k.p.c. jest trafny, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie rozważył, czy opisywane wyżej zadania należą do kategorii zleconych z zakresu administracji rządowej. Sąd drugiej instancji powtórnie rozpoznaje merytorycznie sprawę, zatem nawet wadliwość sfery motywacyjnej orzeczenia nie prowadzi automatycznie do jego uchylenia, także jeśli ma charakter nierozpoznania istoty sprawy (art. 386 § 4 k.p.c.). Zarzut apelacji choć trafny, nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ sąd apelacyjny powtórnie merytorycznie rozpoznał sprawę także w aspekcie kwalifikacji zadań wykonywanych przez starostę w ramach podstawy faktycznej zakreślonej przez powoda. Trafny jest więc zarzut apelacji naruszenia art. 4 ust. 4 u.o.s.p. przez błędne przyjęcie, że ustawa prawo budowlane i prawo o ochronie środowiska są ustawami kwalifikującymi zadania starosty jako należące do administracji rządowej. W rozważanym zakresie powództwo podlegało zatem oddaleniu.

12.  Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne, obowiązująca w 2006 r., zawiera szereg przepisów statuujących zadania realizowane przez starostę jako należące do zakresu administracji rządowej. Zadania wymienione w prawie wodnym realizowane są łącznie z zadaniami wynikającymi z ustawy prawo ochrony środowiska i prawa budowlanego przez Wydział Budownictwa, Ochrony Środowiska i Rolnictwa. Materiał dowodowy sprawy, zgormadzony zgodnie z przytoczeniami faktycznymi powoda, nie daje postawy do ustalenia, jaki był koszt bezpośredni o pośredni wykonywania zadań określonych prawem wodnym. Postępowanie dowodowe, w tym dowód z opinii biegłej, pozwala na ustalenie kosztu funkcjonowania Wydziału Budownictwa, Ochrony Środowiska i Rolnictwa, jednak nie jest możliwe ustalenie, jaki był koszt funkcjonowania tego wydziału w odniesieniu do realizacji zadań wynikających z prawa wodnego. W rozważanym zakresie przyczyną oddalenia powództwa jest nieudowodnienie kosztów wykonywania zadań zleconych, więc w konsekwencji niemożność ustalenia, czy otrzymana dotacja celowa pokryła te koszty.

13.  Powyższe konstatacje prowadzą do wniosku, że jedynymi zadaniami z zakresu administracji rządowej, wskazanymi przez powoda, które z przyczyn dowodowych mogą być poddane ocenie, czy otrzymana przez powiat dotacja celowa pokryła koszt ich wykonywania, są zadania z zakresu ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykonywane przez Wydział Nieruchomości Powiatu i Skarbu Państwa. Aktualizuje to ustalenie faktów w postępowaniu apelacyjnym pozwalające na ocenę, czy dotacje celowe przyznane powodowi pozwoliły na pokrycie kosztów funkcjonowania wydziału realizującego zadania określone ustawą o gospodarce nieruchomościami.

14.  Sąd Apelacyjny, wskazując podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, przyjmuje za własne ustalenia Sądu pierwszej instancji (art. 387 § 2 ¹ pkt 1 k.p.c.) za wyjątkiem niżej wskazanych. Zarzuty naruszenia art. 233 k.p.c. skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi sądu pierwszej instancji są częściowo trafne i to tylko w tym zakresie, w jakim apelujący nie myli naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów prowadzącej do błędnych ustaleń faktycznych z błędami w stosowaniu prawa materialnego. Sposób ich sformułowania i nadmierne rozbudowanie uniemożliwia szczegółowe ustosunkowanie się do każdego z nich. Konieczność zachowania logicznego i uporządkowanego wywodu uzasadnienia wyroku sądu, wyłącza odniesienie się do podniesionych zarzutów w kolejności przedstawionej przez autora. Ustalenia faktyczne sądu drugiej instancji, odmienne od ustaleń sądu pierwszej instancji wskazują na trafność w tym zakresie zarzutów apelacyjnych. W ten sposób uzasadnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia drugiej instancji nabiera dwojakiej roli, mianowicie właściwej i normatywnie przewidzianej w art. 327 ¹ § 1 pkt 1 k.p.c., a będącej wyrazem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w ramach zakreślonych wymogami apelacji pełnej oraz szczególnej, przewidzianej dla uzasadnienia wyroku sądu drugiej instancji w art. 387 § 2 ¹ pkt 1 k.p.c. Ujmując tę kwestię inaczej, ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd drugiej instancji stanowi jednocześnie odniesienie się do zarzutów apelacyjnych, przez co następuje ich ocena. Zasadniczego znaczenia nabierają wypowiedzi Sądu Najwyższego odnoszące się do treści uzasadnienia Sądu, kiedy treść apelacji została nadmiernie rozbudowana; z obowiązku ustanowionego w art. 378 § 1 k.p.c. nie wynika konieczność osobnego omówienia w uzasadnieniu wyroku każdego argumentu podniesionego w apelacji, ale wystarczające jest odniesienie się do nich w sposób wskazujący, że zostały przez sąd drugiej instancji rozważone (wyroki SN z 24.03.2010 r., V CSK 296/09, z 26.04.2012 r., III CSK 300/11, z 4.09.2014 r., II CSK 478/13, 22.08.2018 r., III UK 119/17). Sąd drugiej instancji jest obowiązany zamieścić w uzasadnieniu wyłącznie takie elementy, które ze względu na treść apelacji i zakres rozpoznania są potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy, ale nie ma zarazem obowiązku wyrażania szczegółowego stanowiska do wszystkich poglądów prezentowanych przez strony, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie SN z 16.03.2012 r., IV CSK 373/11, wyrok SN z 29.10.1998 r., II UKN 282/98). Uzasadnienie wyroku sporządza się w sposób zwięzły (art. 327 ¹ § 2 k.p.c.). Jeżeli zarzuty apelacyjne są ponadprzeciętnie rozbudowane, można je rozważać łącznie, chwytając oś problemu, byleby podsumować je stanowczą puentą z wyjaśnieniem, dlaczego tego rodzaju argumentacja nie jest zasadna (postanowienie SN z 17.11.2020 r., I UK 437/19).

15.  Wstępnie należy wskazać, że ustalenie ilości etatów, kosztów ich utrzymania, co jest konieczne dla ustalenia kosztów bezpośrednich, przyjmując nomenklaturę powoda i biegłej oraz wysokość kosztów funkcjonowania starostwa potrzebna dla ustalenia kosztów pośrednich została prawidłowo przyjęta przez biegłą na podstawie opinii biegłego rewidenta R. S.(k. 107 i n.) oraz innych dokumentów przedstawionych przez powoda. Wiarygodność dowodu z dokumentu prywatnego w postępowaniu cywilnym determinowana jest wiarygodnością jego wystawcy; zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 obowiązującej w 2016 r., dacie sporządzenia opinii przez biegłego rewidenta, ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1000 z późn. zm.) biegły rewident jest obowiązany w szczególności: postępować zgodnie ze złożonym ślubowaniem, przestrzegać standardów rewizji finansowej, zasad niezależności oraz etyki zawodowej; według art. 5 ust. 2 pkt 2) biegłym rewidentem może zostać osoba, która ma nieposzlakowaną opinię i swoim dotychczasowym postępowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu biegłego rewidenta. Art. 16 cytowanej ustawy przewiduje sprawowanie kontroli przez Krajową Izbę Biegłych Rewidentów nad należytym wykonywaniem zawodu i przestrzeganiem zasad etyki zawodowej przez członków Krajowej Izby Biegłych Rewidentów oraz przestrzeganiem przez podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych obowiązujących przepisów prawa. Podobnie system odpowiedzialności dyscyplinarnej biegłych rewidentów, przewidujący odpowiedzialność za postępowanie sprzeczne z przepisami prawa, standardami rewizji finansowej, zasadami niezależności oraz zasadami etyki zawodowej. wskazuje, że dokumenty przez nich sporządzone są wiarygodne. W opinii biegłej sądowej, opartej na opinii biegłego rewidenta, prawidłowo przyjęto, że ilość wszystkich etatów utrzymywanych przez powoda to 104 i że suma kosztów pośrednich to 1.447.629,92 zł (opinia biegłej sądowej J. N., k. 978). Ilość etatów niezbędnych dla wykonywania zadań z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa to 2,77, co wynika z opinii biegłej sądowej (k. 986). Obliczenia wynikały z ustalenia zadań wykonywanych przez pracowników i ich czasochłonności (k. 984), co nie budzi wątpliwości na płaszczyźnie logiki oraz jest wiarygodne, ponieważ oparte na wiedzy specjalistycznej biegłej. W wydziale powód utrzymywał 5,75 etatu, których koszt wyniósł 204.366,11 zł (opinia bieglej, k. 1256, 1311, 1312 v., po analizie dokumentów przedstawionych przez powoda), koszt utrzymania 2,77 etatów to 98.451,56 zł (opinia biegłej, k. 1258, jest to wynik proporcji, działania 2,77/5,75 * 472.296,23 zł). Koszty pośrednie funkcjonowania starostwa ustalone przez biegłą i przyjęte przez sąd to 938.845,65 zł (wszystkie koszty 1.447.629,92 zł pomniejszone o koszty wynagrodzeń starosty, wicestarosty, sekretarza i skarbnika 508.440,37 zł, opinia biegłej, k. 1256 v.). Koszty pośrednie przypadające na wykonywanie zadań z zakresu ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być obliczone z uwzględnieniem współczynnik 0,027 (2,77 – niezbędna ilość etatów/105 – ogólna ilość etatów) i wynoszą 25.005,79 zł. Łącznie z kosztami bezpośrednimi czyni to sumę 123.457,35 zł (25.005,79 zł+98.451,56 zł).

16.  Powód otrzymał dotacje celowe na realizację zadań z zakresu administracji rządowej w wysokości 92.000 zł i 81.323,51 zł. Kwoty te są wystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania Wydziału Nieruchomości Powiatu i Skarbu Państwa w zakresie zadań zleconych. Z twierdzeń pozwu wynika, że powód odliczył od żądanej sumy, które zdefiniował jako koszty bezpośrednie i pośrednie, kwotę 81.323,51 zł (k. 7). Twierdził w ten sposób, że kwotę 81.323,51 zł przeznaczono właśnie na koszty pośrednie i bezpośrednie, pominięto zaś otrzymaną kolejną dotację w wysokości 92.000 zł. Z pisma powiatu dołączonego do pisma pełnomocnika powoda z 13 stycznia 2020 r. wynika, że dotacja w wysokości 92.000 zł została w całości przeznaczona na wynagrodzenia pracowników wydziału, a dotacja w wysokości 81.323,51 zł nie mogła zostać przeznaczona na wynagrodzenia pracowników. Według opinii biegłej z 15 marca 2019 r. (str. 31, k. 1087), „kwotę sporną” należy pomniejszyć o 173.323,51 zł, więc o obie dotacje łącznie; podobnie w opinii z 15 lutego 2021 r. (str. 8, k. 1257 v.) biegła stwierdziła, że „łączna kwota otrzymanych dotacji celowych na wykonanie spornych zadań zleconych w 2006 roku wynosi 173.323,51 zł (k. 1260). Ustalenie, że dotacja w kwocie 81.323,51 zł nie mogła być przeznaczona na wynagrodzenia pracowników wydziału w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa wymagała wiadomości specjalnych, a z dowodu z opinii biegłej wynika okoliczność przeciwna, do wskazywanej przez powoda w toku sprawy. Powód nie udowodnił, że dotacja w kwocie 81.323,51 zł została wydana prawidłowo i zgodnie z przepisami na cele wskazane w piśmie i że nie mógł przeznaczyć jej na wynagrodzenia. W rezultacie kwotę dotacji 173.323,51 zł należy uwzględnić w całości, co oznacza bezzasadność powództwa w rozważanej części. Trafne są zarzuty apelacji naruszenia art. 49 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Pozostałe przepisy, które stanowiły postawę zarzutów apelacyjnych, pozostają w odległym związku z przedmiotem rozstrzygnięcia.

17.  Zaskarżony wyrok podlegał zatem zmianie na podstawie art. 386 § 1 k.p.c. przez oddalenie powództwa. Koszty procesu i sądowe przed sądem pierwszej instancji zostaną ustalone przez referendarza sądowego (art. 108 § 1 k.p.c.). Przed sądem drugiej instancji powód przegrał sprawę i zobowiązany jest do zwrotu pozwanemu kosztów procesu zgodnie z art. 99 k.p.c. i § 2 pkt 7 w zw. z § 10 ust 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

Artur Kowalewski Leon Miroszewski Robert Bury