Portal Orzeczeń Sądu Apelacyjnego w Szczecinie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 października 2022 r.

Sąd Apelacyjny w Szczecinie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w składzie następującym:

Przewodniczący:

Sędzia Jolanta Hawryszko (spr.)

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2022 r. w S.

sprawy E. Ś. (1)

przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.

o wysokość policyjnej renty rodzinnej

na skutek apelacji organu rentowego

od wyroku Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 grudnia 2021r., sygn. akt VI U 165/21

oddala apelację.

Jolanta Hawryszko

III AUa 113/22

UZASADNIENIE

Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 8.07.2017 r. znak: (...) ponownie ustalił wysokość policyjnej renty rodzinnej należnej E. Ś. (1) po zmarłym mężu J. Ś..

Ubezpieczona E. Ś. (2) odwołała się od tej decyzji. Wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej świadczenia rentowego w dotychczasowej wysokości, tj. 3 265,93 zł. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP; art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 30 oraz art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; art. 45 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; a w konsekwencji powyższych naruszeń – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W uzasadnieniu odwołania podała, że jej mąż od 2013 roku aż do jego śmierci posiadał pierwszą grupę inwalidzką w związku ze służbą i niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Świadczenie nabył zgodnie z obowiązującym prawem. Zaś ubezpieczona nabyła rentę rodzinną po mężu, która obecnie została obniżona i wynosi 854 zł netto.

W odpowiedzi na odwołanie organ wniósł o oddalenie odwołania, ponieważ wysokość świadczenia została ustalona na podstawie uzyskanej z Instytutu Pamięci Narodowej informacji nr 380509/2017 z 3.04.2017 r. o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy z 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U.2016, poz. 708 ze zm.; dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Wobec tego zaskarżoną decyzją organ dokonał ponownego przeliczenia świadczeń na zasadach określonych w art. 24a w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18.02.1994 r.

Sąd Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 30 grudnia 2021 r. zmienił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lipca 2017 r. znak: (...) w ten sposób, że renta rodzinna E. Ś. (1) nie podlega ponownemu ustaleniu w trybie art. 24a w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15c ustawy wskazanej w decyzji.

Sąd Okręgowy ustalił, że J. Ś. – mąż ubezpieczonej – ur. (...), w 1966 roku ukończył Liceum (...) w M., a w dniu 5.10.1968 r. złożył wniosek o przyjęcie do organów (...) Milicji Obywatelskiej. Orzeczeniem z 15.11.1968 r. został uznany za zdolnego do służby.

W dniu 1.12.1968 r. został przyjęty do służby w Milicji Obywatelskiej na stanowisko oficera SB Referatu do (...) w M..

W okresie od 02.09.1971 do 18.07.1972 uczęszczał do Szkoły (...) (...).

W dniu 17.04.1981 r. ukończył studia w (...) w W., w zakresie prawno-administracyjnym oraz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, uzyskując tytuł magistra nauk politycznych.

W spornym okresie od 1.12.1968 do 30.11.1985 zajmował stanowiska: oficer (...) Referatu do (...) w M., kapral, plutonowy, oficer operacyjny (...), podporucznik MO, inspektor operacyjny (...), inspektor Wydziału (...) (...) w G., starszy inspektor Wydziału (...) (...) w G., porucznik, kapitan.

Od dnia 11.10.1984 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim.

Z dniem 30.11.1985 roku został zwolniony ze służby z uwagi na przewlekłą chorobę.

Decyzją z 06.12.1985 r. nabył prawo do milicyjnej renty inwalidzkiej (II grupa inwalidów), a inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w MO. Kolejną decyzją z 06.12.1985 r. nabył prawo do emerytury policyjnej; łącznie 21 lat wysługi.

W 2013 roku zmarł.

Decyzją z dnia 18.07.2014 roku ubezpieczona nabyła prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu J. Ś.. Świadczenie przysługuje od 30.06.2014. Decyzją z dnia 27.02.2017 roku organ emerytalny dokonał waloryzacji policyjnej renty rodzinnej i ustalił wysokość renty rodzinnej na kwotę 3 265,93 zł.

W informacji z 3.04.2017 r. Nr (...) Instytut Pamięci Narodowej wskazał, że J. Ś. w okresie od 01.12.1968 r. do 30.11.1985 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy z 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Sporną decyzją z 8.07.2017 r. znak: (...) organ ponownie ustalił wysokość policyjnej renty rodzinnej po zmarłym mężu: podstawa wymiaru świadczeń jakie przysługiwały zmarłemu – 5 103,43 zł; łączna wysokość emerytury, od której naliczana jest renta rodzinna stanowi 9,75% podstawy wymiaru zmarłego i wynosi łącznie 1000 zł; renta rodzinna dla 1 osoby uprawnionej wynosi 85% z kwoty 1000 zł; od dnia 1.10.2017 r. wysokość miesięcznego świadczenia wraz z przysługującymi wzrostami i dodatkami wynosi 1000 zł, do wypłaty netto 854 zł.

Sąd Okręgowy uznał zasadność odwołania.

Ustawa z 23.01.2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2009 roku, Nr 24, poz. 145) z dniem 01.01.2010 obniżyła wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa do dnia 31.07.1990 roku z 2,6 % do 0,7 % przyjmując, że prawa te zostały nabyte niesłusznie z punktu widzenia aktualnej oceny działalności tych instytucji, wobec czego jako dopuszczalną uznano likwidację tzw. przywilejów emerytalno-rentowych byłych funkcjonariuszy, nadanych im przez władze w czasach poprzedniego ustroju. Przepisy tej ustawy, tzw. pierwszej ustawy dezubekizacyjnej, zostały uznane za zgodne z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24.02.2010, K 6/09).

W dniu 1.01.2017 r. weszła w życie tzw. druga ustawa dezubekizacyjna, która wprowadziła obniżenie policyjnych emerytur, policyjnych rent inwalidzkich i rent rodzinnych po osobach, które „pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa”. Grupa ta została zdefiniowana w art. 13b policyjnej ustawy emerytalnej, zgodnie z którym za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22.07.1944 roku do 31.07.1990 roku w wymieniowych w tym przepisie instytucjach i formacjach. W ramach nowelizacji wprowadzono także nowe zasady obliczania wysokości przysługujących świadczeń.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa i która pozostawała w służbie przed 2.01.1999 r. emerytura wynosi:

1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b;

2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Zgodnie z art. 15c ust. 3 ustawy, wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy czym w 2017 r. była to kwota 2069,02 zł brutto. Efektem powyższego była niemożność uwzględnienia ponad wyznaczony limit przy obliczaniu emerytury okresów zatrudnienia także poza służbą mundurową i innych, o których mowa w art. 14 policyjnej ustawy emerytalnej, które dotychczas doliczało się do wysługi emerytalnej i podwyższały one emeryturę o 1,3 % podstawy jej wymiaru.

Co więcej uchylono art. 15b ustawy, który umożliwiał odpowiednie stosowanie do osoby, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa i pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., m.in. art. 15 ust. 4, który stanowi, że emeryturę podwyższa się o 15% podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Obecnie nowy przepis art. 15c ust. 2 stanowi, że przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio, niemniej jednak emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. W ustawie nowelizującej z 2016 r. przewidziano przy tym (art. 8a, art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a pkt 4, 5, 6) wyjątki od zasady obniżania świadczeń, które pozwalają zachować jej dotychczasową wysokość, pomimo służby na rzecz totalitarnego państwa. W szczególności sankcja obniżenia świadczenia nie obejmuje funkcjonariusza, który udowodni, że przed 1990 rokiem bez wiedzy przełożonych podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie z art. 22a ust. 1. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 ustawy zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy;

ust. 2. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1.08.1990 roku rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej;

ust. 3. Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

ust. 4. W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

ust. 5. Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

ust. 6. W przypadku, o którym mowa w ust. 5, przepis art. 15c ust. 6 stosuje się odpowiednio.

ust. 7. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ogłosi, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", obowiązującą od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin miesięczną kwotę przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczoną za ostatni miesiąc kwartału poprzedzającego datę ogłoszenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Przepis art. 15c ust. 8 stosuje się odpowiednio.

ust. 8. Miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z ust. 7, podlega waloryzacji na zasadach i w terminach przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

ust. 9. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ogłasza, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" co najmniej na 7 dni roboczych przed najbliższym terminem waloryzacji obowiązującą od tego terminu kwotę, o której mowa w ust. 8.

Podstawa obniżenia renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu wynika z art. 24a ustawy, w którym wskazano mechanizm obniżenia renty rodzinnej w przypadku ustalenia, że dana osoba – emerytur lub rencista oraz osoba, po której przysługuje prawo do renty rodzinnej, pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy.

W uzasadnieniu projektu ustawy z 16.12.2016 o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych wskazano, iż jej celem było wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo - świadczeń emerytalnych i rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 22.07.1944 roku do 31.07.1990 roku.

W uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 16.09.2020 r. III UZP 1/20 Sąd wskazał, że sądu powszechnego nie wiąże informacja o przebiegu służby, w razie stosownego zarzutu przeciwko osnowie tej informacji, sąd będzie zobowiązany do rekonstrukcji przebiegu służby w każdym jej przypadku. Zaś przedstawione przez odwołującego kontrfakty będą podlegać swobodnej ocenie, zgodnie z art. 233 § 1 K.p.c., w szczególności długości okresu pełnienia służby, jej historycznego umiejscowienia w okresie od 22.07.1944 do 31.07.1990, miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska czy stopnia służbowego. Przebieg procesu będzie oscylował wokół procesowych zasad dowodzenia i rozkładu ciężaru dowodów, z uwzględnieniem dowodów prima facie, domniemań faktycznych i prawnych oraz zasad ich obalania. Stwierdzenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa nie może być bowiem dokonane wyłącznie na podstawie informacji z Instytutu Pamięci Narodowej (kryterium formalnej przynależności do służb), lecz na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu. Sąd w pełni aprobuje stanowisko Sądu Najwyższego, podkreślając jednocześnie iż stwierdzenie, że dana osoba pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa nie jest uzależnione od skazania takiej osoby prawomocnym wyrokiem.

Sąd Okręgowy ocenił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie sposób jest wywnioskować aby zmarły mąż ubezpieczonej w spornym okresie dopuszczał się działalności przestępczej. Zgodnie z zarządzeniem Nr (...) Ministra Spraw Wewnętrznych z 20.03.1975 r., Departament (...) był odpowiedzialny za zabezpieczenie zasad ustrojowych PRL przed zagrożeniami wrogą oraz szkodliwą antysocjalistyczną działalnością polityczną, społeczną i ideologiczną, podejmowaną z pozycji wyznaniowych. Zgodnie zaś z załącznikiem do ww. zarządzenia, wydziały (...) (...)zajmowały się realizacją zadań operacyjnych w obszarze: a) rozpoznawania, przeciwdziałania i zwalczania wrogiej i szkodliwej antysocjalistycznej działalności politycznej i społeczno-ideologicznej podejmowanej bądź inspirowanej przez hierarchię i kler Kościoła rzymskokatolickiego, kościoły i związki wyznaniowe nierzymskokatolickie oraz członków i działaczy stowarzyszeń katolików świeckich; b) podejmowanie ofensywnych działań i przedsięwzięć operacyjnych, mając na celu osłabienie możliwości oddziaływania Kościoła na społeczeństwo, zwłaszcza w sferze politycznej i ideologicznej; kształtowanie lojalnych wobec Państwa postaw duchowieństwa i przeciwstawianie go reakcyjnej polityce hierarchii kościoła rzymskokatolickiego; c) rozpoznawanie i rozpracowywanie kontaktów hierarchii i kleru rzymskokatolickiego, działaczy stowarzyszeń katolików świeckich, kościołów i związków wyznaniowych nierzymskokatolickich, z ich centralami i ośrodkami dywersji na Zachodzie; d) przeciwdziałanie podejmowaniu przez członków i działaczy stowarzyszeń katolików świeckich działalności sprzecznej z założeniami polityki wyznaniowej Państwa i interesami PRL; e) przeciwdziałanie poza religijnej działalności nierzymskokatolickich kościołów i związków wyznaniowych, sprzecznej z interesami PRL; f) prowadzenie działań analitycznych i informacyjnych dotyczących głównych kierunków działania Kościoła rzymskokatolickiego, planów i zamierzeń hierarchii, jej strategii postępowania wobec państwa, postaw politycznych i sytuacji duchowieństwa – koniecznych do prawidłowego organizowania działań ofensywnych oraz wypracowywania propozycji i rozwiązań w polityce wyznaniowej. Jak zatem wynika z powyższego zakres zadań wydziału, w którym służył zmarły J. Ś. był szeroki.

Oczywistym było dla Sądu pierwszej instancji, że kryterium „pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa” określone w art. 13b ust. 1 ustawy z 18.02.1994 r. wprowadzone ustawą z 16.12.2016 r. nie mogła spełniać tylko formalna przynależność do służb w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucji i formacji w okresie od 22.07.1944 do 31.07.1990. Zdaniem Sądu Okręgowego, brak jednak realnych możliwości szczegółowego ustalenia działań jakie w spornym okresie wykonywał zmarły małżonek. Byłego funkcjonariusza nie można przesłuchać, a pozwany nie wskazał żadnych świadków, którzy potwierdzili mi, że w całym spornym okresie funkcjonariusz dopuszczał się przestępczej działalności. Zdaniem Sądu okoliczność, że zmarły pełnił służbę w tymże wydziale sama przez się nie stanowi jeszcze pewnego dowodu na to, że dopuszczał się przestępczej działalności. Stwierdzenia zawarte w aktach osobowych, że zmarły zasługiwał na awans gdyż jest zdyscyplinowany, ambitny i wykazuje duże zaangażowanie, posiada 7 tajnych współpracowników, z którymi pracuje zadowalająco i osiąga dobre rezultaty w postaci ciekawych informacji, są zbyt ogólnikowe aby jednoznacznie stwierdzić, że zmarły prowadził działalność przestępczą. Brak jednoznaczny dowodów, że spornym okresie prowadził działalność, którą zaliczyć należy do naruszających podstawowe prawa i wolności człowieka.

W zakresie obniżania wysokości policyjnych rent rodzinnych, a więc świadczenia przysługującego wnioskodawczyni, ustawodawca wskazał, że wprawdzie osoby je pobierające nie uczestniczyły bezpośrednio w działaniach aparatu bezpieczeństwa PRL, ale korzystały z profitów, jakie dawała służba ich małżonków, czy rodziców na rzecz totalitarnego państwa. Projektodawca podniósł także, że obniżenie rent rodzinnych po byłych funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa należy traktować jako naturalną, w odczuciu sprawiedliwości społecznej, potrzebę zbliżenia ich świadczeń do tych otrzymywanych przez małżonków, bądź dzieci osób, które poniosły szkodę w wyniku służby tych funkcjonariuszy. Zdaniem Sądu Okręgowego, kolejna ustawa dezubekizacyjna to swoista poprawka do poprzedniej ustawy z 23 stycznia 2009 r. Wprowadzenie pierwszej ustawy dezubekizacyjnej było, bowiem także uzasadniane zniesieniem wskazanych przywilejów. Nie zostały w projekcie ustawy z 16 grudnia 2016 wskazane inne okoliczności. Tymczasem ustawodawca, uchwalając kolejne rozwiązania, prowadzące do obniżenia świadczeń zabezpieczenia społecznego, powinien ważyć interesy jednostki i interes publiczny. Nie może być nią wyłącznie chęć poprawy tego, co poprawiane już było.

W sprawie, wnioskodawczyni nigdy nie pełniła służby na rzecz totalitarnego państwa. Taki zarzut ustawodawca postawił jej zmarłemu mężowi, obarczając odpowiedzialnością żonę zmarłego. Sąd Okręgowy uznał, że skoro ustawodawca w ustawie z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym posługuje się pojęciem służby na rzecz totalitarnego państwa, to nie wystarczy, że organ rentowy zmniejszając świadczenie wykaże pełnienie służby w wymienionych przez ustawodawcę cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy. Musi wykazać, że zmarły mąż wnioskodawczyni dopuścił się przestępczej działalności oraz zweryfikować jego czyny w sposób indywidulany, pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka, który służyłby reżimowi komunistycznemu.

Sąd Okręgowy zauważył, że w uchwale składu 7 sędziów z 26.04.2017 r. III UZP 1/17 Sąd Najwyższy w zakresie rent rodzinnych jednoznacznie wskazał na „niedopuszczalności odmowy prawa do renty rodzinnej przez weryfikację prawa do emerytury lub renty osoby zmarłej, ustalonej na skutek błędu organu rentowego, argumentując, iż taki sposób naprawienia własnego błędu przez organ rentowy naruszałby konstytucyjne zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwości społecznej. Poprawianie przez ustawodawcę własnych rozwiązań tylko z uzasadnieniem, że poprzednie były nie dość dotkliwe jest takim właśnie niedopuszczalnym naruszeniem praw słusznie nabytych. System emerytalny nie może być postrzegany jako element karania obywateli, gdyż uprawnienia emerytalno-rentowe nie są szczególnymi korzyściami, nawet w odniesieniu do służb mundurowych. Emerytura i renta to świadczenia za pełnienie służby, a nie za sposób jej pełnienia. Z tych powodów ponowne obniżenie świadczenia emerytalnego (rentowego) byłym funkcjonariuszom służb mundurowych winno być oceniane negatywnie. Wprowadzenie drastycznych rozwiązań w zakresie praw emerytalnych i rentowych godzi w zasadę ochrony praw nabytych, która zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce”. Sporna reforma systemu emerytalnego dokonana kolejny raz z uzasadnieniem likwidacji „nienależnych”, czy „nadmiernych” przywilejów nie może stanowić „ponownej penalizacji”. Przyjęty w ustawie 0 % wskaźnik wysokości podstawy emerytury tworzy fikcję niepozostawania w zatrudnieniu, przeto kolejna „likwidacja” przywileju funkcjonariusza może przerodzić się w swoistą represję i dyskryminację. Ustanowienie odpowiedzialności tylko z przyczyn przynależności do określonych instytucji i formacji pozostaje w opozycji z zasadami rządów prawa, także do prawa do sądu bezstronnego i niezawisłego. Z tych też powodów kryterium zatrudnienia w służbach (szczegółowo wymienionych w ustawie) bez dokonywania ocen indywidualnych czynów funkcjonariusza pozbawia sąd realnych narzędzi kontroli spornych decyzji i „fikcji” kontroli sądowej.

Ryzykiem socjalnym, korzystającym z ubezpieczeniowej formy ochrony w postaci renty rodzinnej, jest utrata/śmierć żywiciela. Utrata żywiciela nie powinna być ujmowana jako ryzyko osób pozostających na jego utrzymaniu, lecz ryzyko samego żywiciela przejawiające się niebezpieczeństwem pozostawienia tych osób bez środków do życia. Tymczasem przepis art. 24a ustawy dezubekizacyjnej z 2016 roku dotyka osób, które osobiście nie miały nic wspólnego z funkcjonowaniem tzw. „państwa totalitarnego”. Ich odpowiedzialność jest jedynie transferem „odpowiedzialności” ich żywicieli. Stanowią zatem wyraz czystej represji państwa, która dotyka osób pozbawionych opieki, przeważnie niedostatecznie zaradnych życiowo – jak małżonkowie w podeszłym wieku, a zatem osób, które powinny korzystać z ochrony państwa, a nie być narażone na represje z jego strony. Decyzja stwierdzająca nabycie prawa do świadczeń kształtuje sytuację świadczeniobiorcy, który w związku z realizacją prawa do świadczenia podejmuje zasadnicze decyzje życiowe. Osoba ubiegająca się o świadczenie podejmuje stosowne działania w zaufaniu, że przesłanką wydania pozytywnej decyzji jest stwierdzenie spełnienia ustawowych warunków powstania prawa, a w konsekwencji jego nabycie. Potwierdza to deklaratoryjna decyzja organu rentowego. Prawomocność materialna decyzji organu rentowego, skutkująca jej niezmiennością powoduje, że wzruszalność decyzji powinna być sytuacją wyjątkową wynikającą z precyzyjnie określonych przesłanek.

Podkreślić należy, iż o ochronie praw nabytych można mówić nawet w sytuacji, gdy prawa te nabyte zostały na skutek błędu organu rentowego. Nawet wówczas, nie może być tak, że organ, po upływie kilku czy kilkunastu lat, w reakcji na stwierdzone nieprawidłowości w procesie ustalania prawa do świadczeń uzyskuje "doraźny instrument" umożliwiający weryfikację świadczeń. "Pułapka prawna" polega w niniejszej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na dokonanej przez organ władzy publicznej ocenie przesłanek nabycia prawa i działając w zaufaniu do dokonanej oceny, podejmuje istotne decyzje życiowe (np. rezygnacja z zatrudnienia), a następnie – państwo korzystając ze swojego „imperium” autorytarnie zmienia przepisy ingerując w prawa nabyte w oparciu o przepisy obowiązujące i stosowane przez dekady. Do problemu wzruszalności prawomocnych rozstrzygnięć organów władzy publicznej odnosił się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 24 października 2007 r., SK 7/06, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną. Ochrona prawomocności ma konstytucyjne zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji mówiącym o działaniu organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Zatem prawomocne rozstrzygnięcia (działające ratione imperii) mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z tego właśnie przepisu. Może być ono przełamane - gdy samo rozstrzygnięcie odbiega od konstytucyjnego standardu (niekonstytucyjność dotycząca prawa materialnego lub procedury, wykorzystanych in concreto, do wydania prawomocnego orzeczenia). Wprawdzie w art. 24a ust. 4 ustawy wskazano, że przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach, przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Udowodnienie takiej okoliczności przez skarżącą po śmierci męża graniczy z niemożliwością. Wnioskodawczyni obniżono rentę rodzinną, z odwołaniem się do konieczności ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a nastąpiło to ponad 27 lat po transformacji ustrojowej. Dodatkowo, w 2009 roku wysokość emerytury policyjnej oraz renty zmarłego małżonka zostały już obniżone na podstawie pierwszej ustawy dezubekizacyjnej, co nastąpiło w oparciu o informację Instytutu Pamięci Narodowej z 2009 roku, sporządzoną na podstawie art. 13a ust. 1 ustawy z 18.02.1994 r., dotycząca tego samego okresu służby co obecnie, od 01.12.1968 do 30.11.1985. A zatem ustawodawca dokonał już raz likwidacji przywilejów emerytalnych dla funkcjonariuszy (...) i obecnie, po pierwsze - nie ma żadnego uzasadnienia stwierdzenie, że u zasadności ustawy z 16 grudnia 2016 r. leży konieczność wyeliminowania istniejącego uprzywilejowania byłych funkcjonariuszy, a po drugie, obecnie wypłacane świadczenia emerytalno-rentowe nie zostały przyznane przez reżimy totalitarne, a ukształtowano już w państwie demokratycznym. Wprowadzając kolejną obniżkę świadczeń emerytalnych, ustawodawca nie naprowadził na żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby prymat interesu ogólnego nad prawem wnioskodawczyni do ukształtowanego już zabezpieczenia społecznego i to na mocy prawomocnej decyzji organu rentowego, opartej o obowiązujące przepisy prawa. Powołanie się na konieczność poprawienia przez ustawodawcę własnych rozwiązań nie świadczy o potrzebie zaspokojenia poczucia sprawiedliwości i nie może uzasadniać tak głębokiej ingerencji w prawo własności wnioskodawczyni . Wprowadzając możliwość obniżenia rent rodzinnych ustawodawca arbitralnie przyznał sobie prawo do weryfikacji uprzednio wydanych decyzji w sposób dowolny dlatego, że stworzył nie dość dobrą ustawę, tymczasem własne uchybienia tak ustawodawcy jak i organu administracji publicznej nie powinny powodować negatywnych skutków dla obywatela działającego w dobrej wierze. W uchwale składu 7 sędziów z 26 kwietnia 2017 r. III UZP 1/17, zwracając uwagę na cel rent rodzinnych, SN jednoznacznie wskazał na niedopuszczalność odmowy prawa do renty rodzinnej przez weryfikację prawa do emerytury lub renty osoby zmarłej, ustalonej na skutek błędu organu rentowego, argumentując, iż taki sposób naprawienia własnego błędu przez organ rentowy naruszałby konstytucyjne zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwości społecznej. O ile na gruncie uprzedniej ustawy dezubekizacyjnej z 2009 r. takie przesłanki wzruszenie decyzji istniały – co potwierdził wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz decyzja ETPC, to obecnie brak jest takiego uzasadnienia. Niewątpliwie doszło więc także do naruszenia zasady proporcjonalności.

Apelację od wyroku złożył organ rentowy, który zarzucił rozstrzygnięciu:

1.  Naruszenie art. 24a ust. 1-3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez niezastosowanie i nieuprawnione przyjęcia, że odwołująca nie powinna podlegać rygorom przewidzianym w tych przepisach, mimo że spełnia przepisowe przesłanki;

2.  Naruszenie art. 13a ust. 5 w zw. z art. 24a ust. 3 ustawy przez pominięcie dowodu jakim jest informacja o przebiegu służby, podczas gdy zgodnie z przepisem informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzonym na podstawie akt osobowych;

3.  Naruszenie art. 13b ustawy przez nieprawidłową interpretację;

4.  Naruszenie art. 13b ust. 1 pkt 5 ustawy przez niezastosowanie i błędne uznanie, że zmarły mąż nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa w formacjach i instytucjach wskazanych w tych przepisach;

5.  naruszenie przepisu prawa materialnego art. 13a ust. 5 oraz art. 24a ust. 1-5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18.10.2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148) przez niezastosowanie;

6.  Sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że okres wskazany w informacji IPN nie jest okresem służby na rzecz totalitarnego państwa, podczas gdy z treści dokumentów wynika, że jednostki w których pełnił służbę mąż odwołującej znajdują się w katalogu zawartym w art. 13b ustawy;

7.  Naruszenie zasady domniemania zgodności ustawy z Konstytucją, które to domniemanie może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a sędziego obowiązuje związanie ustawą;

8.  Naruszenie art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej prze odstąpienie od zastosowania art. 13b i art. 15c ustawy, stanowiących część krajowego porządku prawnego i orzeczenie na podstawie praw podstawowych UE.

Apelujący wniósł o zmianę wyroku i oddalenie odwołania.

Sąd Apelacyjny rozważył sprawę i uznał, że apelacja jest niezasadna.

Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia i ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, a w szczególności, w całości zaaprobował wywody prawne Sądu Najwyższego, wyrażone w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 16.09.2020 r. III UZP 1/20, zapadłej na kanwie analogicznego problemu formalnoprawnego, wynikłego z treści art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13a, art. 15c ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak też wyrażone w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 26.04.2017 roku (III UZP 1/17 dotyczącej nabycia – przez uprawnionego członka rodziny - prawa do renty rodzinnej po osobie, która w chwili śmierci, pomimo niespełniania warunków, na skutek błędu organu rentowego, miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy. Stąd też Sąd Apelacyjny wykorzystał tezy Sądu Najwyższego do rozważań w niniejszej sprawie.

Nie budzi wątpliwości Sądu Apelacyjnego, że przedmiotem niniejszej sprawy było rozstrzygnięcie kwestii - faktycznej i prawnej - czy organ rentowy legalnie zmniejszył przysługujące wdowie policyjne świadczenia z zabezpieczenia społecznego – rentę rodzinną do kwoty 1 000 zł brutto z kwoty 3 265,93 zł brutto, na skutek zredukowania wskaźnika do wartości 9,75 % podstawy wymiaru (podstawa wymiaru świadczenia 5 103,43 zł) oraz obniżenia renty policyjnej zmarłego małżonka o 10% podstawy wymiaru, za okres od dnia od 1.12.1968 r. do 30.11.1985 r., który to okres został potraktowany jako okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w myśl art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie budzi też wątpliwości, że rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia wymagało w pierwszej kolejności wykładni prawa materialnego, art. 13b ust. 1 ww. ustawy, bowiem spełnienie przesłanek tego przepisu warunkowało wdrożenie nowego mechanizmu ustalania wysokości emerytury funkcjonariusza, co de facto w sprawie sprowadziło się do znaczącej obniżki renty rodzinnej. Powyższe oznacza, że Sąd Okręgowy co do zasady orzekał na podstawie przepisu ustawowego, a nie na podstawie generalnego przepisu Konstytucji, jak to nietrafnie zarzucał apelujący. Należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, że Sąd pierwszej instancji generalnie, dokonując interpretacji przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, bazował na przepisach ustawy - art. 13c, art. 15c i art. 22a i nie wykreował żadnych nowych uprawnień ubezpieczonego, wynikających wprost z normy prawnej zawartej w przepisach Konstytucji. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie apelującego, że Sąd odmówił mocy obowiązującej przepisom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i zastosował wprost przepisy Konstytucji. Sąd Okręgowy wskutek prokonstytucyjnej interpretacji ww. przepisów uznał, że nie mają one zastosowania do sytuacji faktycznej zaistniałej w sprawie, co rzecz jasna nie oznacza, że przepisy te w ogóle i co do zasady nie mają mocy obowiązującej.

Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu apelacji co do naruszenia zasady domniemania zgodności ustawy z Konstytucją, Sąd Apelacyjny odwołuje się do zaaprobowanego poglądu Sądu Najwyższego z uzasadnienia wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., III USKP 145/21: jeżeli sąd rozpoznający sprawę indywidualną uzna, że: 1) po pierwsze, przepisu ustawy, który miałby stanowić podstawę lub przesłankę rozstrzygnięcia, nie da się pogodzić (w drodze zastosowania prokonstytucyjnej wykładni) z określoną normą lub zasadą konstytucyjną; 2) po drugie, że w sprawie nie wypowiadał się dotąd Trybunał Konstytucyjny, i 3) po trzecie, że nie istnieją warunki pozwalające na uzyskanie rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, to dysponuje on kompetencją do odmowy zastosowania (pominięcia) tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Konkluzja ta sformułowana została w celu poszukiwania remediów w związku z zakłóceniem działalności Trybunału Konstytucyjnego, odnosi się więc przede wszystkim do sytuacji o charakterze nadzwyczajnym. Po drugie, sądy powinny traktować odmowę zastosowania przepisu jako środek ostateczny i – na tyle, na ile jest to intelektualnie dopuszczalne – dokonywać prokonstytucyjnej wykładni ustaw. Do ustalenia tej wykładni istotnych wskazówek może dostarczać orzecznictwo – dawne i obecne – Trybunału Konstytucyjnego. Po trzecie, odmowa stosowania przepisów ustawowych nie powinna prowadzić do zakłócenia jednolitości orzecznictwa sądowego. Choć kompetencja ta przysługuje wszystkim sądom, to przed jej zastosowaniem zawsze należy rozważyć celowość uzyskania stanowiska Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli jest to proceduralnie możliwe i nie doprowadzi do odmowy ochrony prawnej w konkretnej sprawie. Takie właśnie kształtowanie jednolitości orzecznictwa przyświecało wydaniu uchwały III UZP 1/20 (zob. pkt 33 uzasadnienia uchwały).

Podsumowując, jeśli nie jest możliwe uzyskanie kontroli konstytucyjnej przez przewidziany do tego organ (Trybunał Konstytucyjny) z jednoczesnym zapewnieniem stronie rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, to do sądu powszechnego rozpoznającego sprawę należy zapewnienie obywatelowi właściwej kontroli konstytucyjnej i jego powinnością jest samodzielne dokonanie oceny zgodności z Konstytucją RP wskazanych przepisów ustawy.

Wymaga zauważenia, że Sąd Okręgowy, po pierwsze mógł dokonać wykładni art. 13b ust. 1 ustawy w sferze literalnej i językowej, uznając że sam fakt stwierdzenia pełnienia służby w przedziale czasowym od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., w ustawowo wymienionych instytucjach i formacjach, był wystarczający do uzyskania celu ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270); dalej jako ustawa zmieniająca), i tym samym, należało wprost zastosować przepis art. 13b ust. 1. Przy czym wykładnia art. 13b ust. 1 ustawy w sferze literalnej powinna wiązać się ze wskazaniem konkretnego, ustawowo zdefiniowanego miejsca pełnienia służby, z która to służbą ustawodawca bezpośrednio łączył penalizowaną działalność funkcjonariusza. Po drugie, mógł też sięgnąć do wykładni historycznej i celowościowej, odwołując się do norm konstytucyjnych i uznać, że ustawa nie wykluczyła prawa ubezpieczonej do dowodzenia, iż służba pełniona w tym czasie nie była służbą na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza gdy chodziło o osobę, której już ustawowo w roku 2009 obniżono świadczenie, z racji już tylko pełnienia służby.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, Sąd Okręgowy trafnie przychylił się do drugiej formuły interpretacyjnej, co zresztą jest zgodne z poglądem Sądu Najwyższego III UZP 1/20, teza 89, który wywiódł, że kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa” ma postać domniemania możliwego do obalenia w procesie cywilnym, jakkolwiek wykładni literalna również nie wyklucza uznania zasadności odwołania, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Należy zatem zauważyć, w myśl poglądu Sądu Najwyższego, że kluczowe dla interpretacji art. 13b ust.1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy było rozstrzygnięcie dwóch kwestii, pierwsza: czy wobec prawa do rzetelnego procesu, sąd powszechny jest związany informacją IPN o przebiegu służby składaną w trybie art. 15c ust.4 i art. 22a ust. 4 w zw. z art. 13a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, druga: zdefiniowanie ustawowego pojęcia „służba na rzecz totalitarnego państwa”. Obie kwestie zostały wyjaśnione przez Sąd Najwyższy w uchwale III UZP 1/20, zaaprobowanej przez Sąd Apelacyjny.

Należy podkreślić, że Sąd Najwyższy, odwołując się do swojego dotychczasowego orzecznictwa, jak też orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego (tezy 53- 58 uchwały) stwierdził, że informacja o przebiegu służby sporządzona przez IPN nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej/władczym rozstrzygnięciem, lecz jest oświadczeniem wiedzy i nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej. Wskazana czynność ma charakter stricte informacyjny i stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie określonych faktów, zamieszczonych w aktach osobowych funkcjonariusza, celem ponownego ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych. Informacja o przebiegu służby nie wiąże sądu powszechnego, zatem w razie stosownego zarzutu przeciwko osnowie tej informacji, sąd będzie zobowiązany do rekonstrukcji przebiegu służby w konkretnym wypadku, a przedstawione przez funkcjonariusza kontr fakty będą podlegać swobodnej ocenie (art. 233 § 1 KPC); sąd dokona oceny w myśl otwartego katalogu uwzględnianych okoliczności, w szczególności długości służby, historycznego umiejscowienia w okresie od 22 lipca 1944 do 31 lipca 1990, miejsca pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, stopnia służbowego (teza 59 uchwały). Sąd Najwyższy skonkludował, że stwierdzenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 do 31 lipca 1990 nie może być dokonane wyłącznie na podstawie informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (kryterium formalnej przynależności do służb), lecz na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów, służących reżimowi komunistycznemu i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka (art. 13b ust. 1 w związku z art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.).

Sąd Apelacyjny zgadza się z organem, że zaskarżona decyzja Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego - o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydana na podstawie art. 24a w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym nowelizacją z 16.12.2016 r. – bazowała na informacji IPN o przebiegu służby ubezpieczonego, która to informacja była wiążąca dla organu z mocy przepisów ustawowych. Niemniej, na etapie postępowania sądowego, sprawa straciła administracyjnoprawny charakter i stała się sprawą cywilną, rozpoznawaną w trybie procedury cywilnej. Zatem, sąd powszechny, w osobie sędziego, rozpoznając sprawę miał przypisaną konstytucyjną, nie tyko kompetencję, ale przede wszystkim gwarancję niezawisłości, wyrażającą się w podległości jedynie Konstytucji oraz ustawom; art. 178 ust.1 Konstytucji. Sąd, dokonując zatem w sprawie ustaleń na potrzeby subsumpcji, nie był związany ustaleniami innego organu, które nie miały formy władczej decyzji, jakkolwiek powinien był tego rodzaju ustalenia wziąć pod rozwagę, co też Sąd Okręgowy w analizowanym przypadku uczynił. Okoliczność, że zgodnie z art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby, sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy, ma właśnie takie znaczenie, że Sąd bierze pod uwagę tę informację jako oświadczenie wiedzy, ale nie jako władczą decyzję organu.

Idąc dalej, za Sądem Najwyższym Sąd drugiej instancji stwierdził, że brak związania sądu powszechnego treścią informacji o przebiegu służby nie zamykał procesu wykładni, lecz nakazywał wyjaśnienie znaczenia ustawowego zwrotu „służby na rzecz totalitarnego państwa”. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że pojęcie „służby na rzecz totalitarnego państwa", należy odkodować jako punkt wyjścia do analizy sytuacji prawnej indywidualnych świadczeniobiorców. Tym samym nie można było zgodzić się z założeniem, że sam fakt stwierdzenia pełnienia służby od dnia 22 lipca 1944 do 31 lipca 1990 w wymienionych instytucjach i formacjach, był wystarczający do uzyskania celu ustawy z 2016 r., w tym także aby wykluczone zostało prawo do dowodzenia, iż służba pełniona w tym czasie nie była służbą na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza gdy chodzi o osobę, której już raz obniżono świadczenie za samo jej pełnienie (tezy 82, 85, 90 uchwały). Sąd Najwyższy uwypuklił, że rozwiązania ustawy nowelizującej zostały poddane krytyce, zwłaszcza przez zakreślenie czasowych granic systemu totalitarnego, który miał miejsce po zakończeniu II wojny światowej, bowiem z przepisów ustawy błędnie wynika, że totalitaryzm w Polsce skończył się w 1990 r., podczas gdy historycy, w zdecydowanej większości wskazują jako datę graniczną rok 1956 (teza 79 uchwały). Zatem Sąd Najwyższy wywiódł istnienie pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa” sensu stricto i largo. Pojęcie sensu stricto powinno objąć lata 1944-1956 i wiązać się wyłącznie z miejscem pełnienia służby. Pojęcie sensu largo obejmuje zaś okres wskazany w art. 13b, czyli łączy w sobie cechy okresu totalitarnego i post totalitarnego (autorytarnego) oraz pierwszego okresu po transformacji, to jest od utworzenia rządu T. M.. W tym ujęciu zakres podmiotowy ustawy jest szeroki, gdyż odnosi się przede wszystkim do funkcjonariuszy, którzy pozytywnie zostali zweryfikowani 30 lat temu i dziś są beneficjentami systemu emerytalnego. Tak interpretowane pojęcie zostanie ukierunkowane na funkcje, jakie pełnił i zadania, jakie podczas służby wykonywał funkcjonariusz (teza 94 uchwały). Sąd Najwyższy skonstatował, że nie można z góry zakładać, że każda osoba pełniąca służbę działała na rzecz totalitarnego państwa, gdyż funkcje rozkładały się także na obszary bezpieczeństwa państwa, które są istotne w każdym jego modelu. W tym ostatnim wypadku chodzi o służbę w policji kryminalnej, niezależnie od tego komu była ona podporządkowana, ochronę granic, tak by uproszczone interpretacje nie godziły w sposób automatyczny w osoby, które prawidłowo i legalnie wykonywały swoje obowiązki służbowe po 1990 r. (teza 95 uchwały).

Nadto, w kontekście literalnej interpretacji pojęcia „służba na rzecz totalitarnego państwa”, Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na niejednoznaczność prawną i otwartość katalogu zamieszczonego w art. 13b. Wymaga wskazania, że w uzasadnieniu projektu ustawy, ustawodawca wyjaśnił, że sądy wielokrotnie wskazywały, iż tzw. katalog lustracyjny z art. 2 ustawy z 18.10.2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów, jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy konkretna jednostka była organem bezpieczeństwa państwa, a więc projektowana ustawa miała na celu usunięcie wskazanej wady wcześniejszych aktów prawnych. Sąd Apelacyjny jednak zauważył, że mimo powyższego założenia, ustawodawca nie wyjaśnił w uzasadnieniu projektu, ani w treści ustawy, definicji „służby na rzecz totalitarnego państwa”, chociażby przez sprecyzowanie zakresu zadań każdej z kilkudziesięciu instytucji wymienionych w art. 13b. Należy zauważyć, że Sądy obu instancji, rozpoznając sprawę, nie miały wglądu w ustawowy szczegółowy katalog wymienionych instytucji i organizacji, który byłby rozpisany na stanowiska zajmowane przez funkcjonariuszy, z przypisaniem zakresu czynności dla każdego stanowiska. Ustawa posługuje się ogólnikowymi zwrotami, które nie definiują konkretnych struktur, i tak tytułem przykładu wskazuje np. na poprzedniczki lub odpowiedniki terenowe służb i jednostek organizacyjnych MSW, przy czym te tzw. poprzedniczki lub odpowiedniki terenowe służb i jednostek organizacyjnych MSW znane są tylko wąskiemu gronu specjalistów IPN, zaś adresat przepisu prawa musi sam prowadzić kwerendę, po to by ustalić, czy akurat jego służba kwalifikowała się jako służba w tego rodzaju instytucji/formacji. Ustawa wymienia kilkadziesiąt różnego rodzaju podmiotów i instytucji z okresu rzędu 40 lat, których nazwy semantycznie są obojętne, a które ustawodawca z niewiadomych powodów zakwalifikował jako struktury służące państwu totalitarnemu, w których służba z definicji była oceniana pejoratywnie. Nie wiadomo, jakie kryterium przyjął ustawodawca, kwalifikując poszczególne struktury jako służbę bezpieczeństwa. Dalej idąc, ponieważ ustawa nie posługuje się strukturą funkcjonowania poszczególnych instytucji i ich organizacją, nie wskazuje zakresu ich kompetencji i poprzestaje na ogólnikowym wymienieniu bliżej nieoznaczonych formacji/instytucji, to w takim otoczeniu prawnym artykułu 13b ustawy, praktycznie nie ma możliwości stwierdzenia, czy dana instytucja w istocie służyła państwu totalitarnemu – pomijając już kwestię, co realnie oznaczała służba totalitarnemu państwu. W szczególności brak merytorycznych podstaw ustawowych do stwierdzenia, czy takiej służby dopuszczali się wszyscy funkcjonariusze danej struktury prawnej, czy tylko niektórzy. Ze stanowiska zaprezentowanego przez IPN w toku sprawy, nie wynika, czy posiada pełną informację na temat zakresu zadań służbowych poszczególnych funkcjonariuszy, w tym zmarłego męża ubezpieczonej, a w każdym razie takiej informacji nie udostępniono na potrzeby ustaleń sprawy. Należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, że informacja IPN każdorazowo odwoływała się do art. 13b jedynie ogólnikowo, bez sprecyzowania formacji, chociaż przepis ten wymienia kilkadziesiąt instytucji i formacji, a także bliżej nieokreślone poprzedniczki i odpowiedniki terenowe służb.

Wymaga też przypomnienia, że w toku procesu legislacyjnego zastępca prezesa IPN M. S. wyjaśnił, że zadaniem IPN w toku prac nad ustawą było tylko pokazanie struktur, które w danym okresie tworzyły aparat bezpieczeństwa państwa i zbiór tych struktur został przedstawiony, przy czym w trakcie pracy zwracano uwagę aby te struktury doprecyzować. Dyrektor Archiwum IPN M. K. wyjaśniała:

problem ze Służbą Bezpieczeństwa i z określeniem, które formacje są organem SB, a które nie są, zaczyna się tak naprawdę już w roku 1956, czyli wtedy, gdy na fali odwilży zapada decyzja, aby UB – bo tak wówczas ta struktura się nazywała – został ukryty w strukturach Milicji Obywatelskiej. W roku 1990, a właściwie dokładnie na przełomie roku 1989 i 1990, minister K. po raz kolejny podejmuje działania na rzecz ukrycia funkcjonariuszy i struktur Służby Bezpieczeństwa. Wydaje odpowiednie zarządzenia i rozporządzenia, w wyniku których twarde wydziały SB, przestępczej działalności, których nikt chyba nie kwestionuje, zostają ukryte w strukturach organów porządkowych, tzn. w ramach Milicji Obywatelskiej. Dopiero żmudna praca historyków, ale również prawników i prokuratorów, pozwoliła w pełni odtworzyć katalog jednostek, które były organami bezpieczeństwa państwa. Ten katalog znalazł się w projekcie procedowanej ustawy.

Natomiast zastępca prezesa IPN M. S. wyjaśniał:

w tym katalogu zamieściliśmy wszystkie struktury organizacyjne, które ówczesne władze same zaliczały do organów bezpieczeństwa państwa. Tym samym ich pracownicy byli zaliczani do pracowników organów bezpieczeństwa. Oznacza to, że jeśli jakiś departament był zaliczony do struktury Służby Bezpieczeństwa, to także sekretarka, która była zatrudniona w tym departamencie na etacie SB również podpada pod tę ustawę. My, jako eksperci, wskazujemy jedynie, co było organem SB, ale już do kompetencji państwa posłów należy ostateczna decyzja. My nie wnikamy w to, co państwo wybierzecie. My tylko pokazujemy, co było organem SB, a co nim nie było”.

Dyrektor Archiwum IPN M. K. wyjaśniła też:

Przygotowany przez historyków Instytutu Pamięci Narodowej katalog odnosi się wyłącznie do struktur SB. Jest to katalog historyczny, który ma oparcie w normatywach, w zarządzeniach i dyrektywach. Chciałabym tylko powiedzieć jedną zasadniczą rzecz. To, że one mają w nazwie MO, nie znaczy, że kształciły Milicję Obywatelską, ponieważ w 1956 r. rozpoczął się proces ukrywania funkcjonariuszy Urzędu Bezpieczeństwa. Zmieniono całkowicie nazewnictwo. Zauważcie państwo, że nie mamy już Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego i nie mamy wojewódzkich urzędów bezpieczeństwa publicznego. To znika z nazewnictwa. Wszystkie struktury Służby Bezpieczeństwa zostają włączone w struktury Milicji Obywatelskiej, dlatego to, że mają w nazwie „Milicja Obywatelska”, nie znaczy, że wypełniały te obowiązki, o których państwo mówią. To, co jest w katalogu, to są jednostki i struktury Milicji Obywatelskiej. Na przykład Samodzielna Sekcja Kadr to jest sekcja, która obsługuje wyłącznie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Jest wliczona w Służbę Bezpieczeństwa. Jak podkreślam, to jest katalog historyczny.

Powyższe wg: (...)

W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, wyjaśnienia przedstawicieli IPN pozwalają na wniosek, że art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera katalog instytucji i organów (...) w rozumieniu historycznym, co wprost nie przekłada się na charakter czynności i zakres obowiązków służbowych funkcjonariuszy, pełniących tam służbę, w szczególności na ich dyskredytująca ocenę. Ustawodawca nie uzasadnił w projekcie ustawy, dlaczego przyjął, że wszyscy zatrudnieni w niej funkcjonariusze byli twórcami i wykonawcami aparatu represji państwa totalitarnego, tym bardziej, że jak wynika z badań IPN, realni funkcjonariusze SB ukrywani byli w różnych, pozornie obojętnych strukturach państwowych, co oznacza, że w tych instytucjach pełniły służbę osoby, które nie realizowały zadań aparatu SB. W nawiązaniu do wyjaśnień IPN, składanych w procesie legislacyjnym, ustawodawca nie uzasadnił, jak głęboko sięga pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa. Czy funkcjonariusz pełniący służbę w danej strukturze musiał być decydentem, czy wystarczyło, że podejmował zwykłe czynności obsługi biurowej, a jeśli tak to dlaczego ustawodawca nakłada na takiego funkcjonariusza regulacje ustawowe takie same jak dla decydentów.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, są to dylematy z pogranicza etyki i moralności, których nie sposób rozstrzygnąć, bez precyzyjnej i uzasadnionej prawnie regulacji ustawowej. W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, co jest zbieżne z poglądem Sądu Najwyższego UZP 1/20, sankcja ustawowa w postaci obniżenia emerytury do poziomu przeciętnego, powinna objęć jedynie stanowiska decydentów, bowiem to oni zakreślali ramy formalnoprawne funkcjonowania systemu totalnej represji, i nie powinna obejmować stanowisk związanych z realizacją zwykłych czynności publicznoadministracyjnych, koniecznych w każdym systemie prawnym. Użycie zatem przez ustawodawcę zwrotu „służba na rzecz totalitarnego państwa” stanowi formę kwalifikowaną zwykłej służby państwowej, obarczoną drastyczną sankcją finansową, dotykającą sfery zabezpieczenia socjalnego codziennego bytu i jako takie wymaga niewątpliwych dowodów sankcjonowanej działalności zawodowej funkcjonariusza.

W stanie sprawy, Sąd Okręgowy, kierując się przedstawionym poglądem Sądu Najwyższego, dotyczącym interpretacji art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, prawidłowo ustalił okoliczności dotyczące całego przebiegu indywidualnej służby ubezpieczonego. Ustalenia te nie zostały zakwestionowane przez organ. Sąd Okręgowy ustalił, że w spornym okresie od 1.12.1968 do 30.11.1985 mąż ubezpieczonej zajmował stanowiska: oficer (...) Referatu do (...) w M., kapral, plutonowy, oficer operacyjny (...), podporucznik MO, inspektor operacyjny (...), inspektor Wydziału (...) (...) w G., starszy inspektor Wydziału (...) (...) w G., porucznik, kapitan. W latach 1971/1972 uczęszczał do Szkoły (...) (...), w roku 1981 ukończył studia w (...) w W. w zakresie prawno-administracyjnym oraz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Od dnia 11.10.1984 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Jednocześnie Sąd ustalił, że zgodnie z ówczesnym zarządzeniem Nr (...) Ministra Spraw Wewnętrznych z 20.03.1975 r., Departament (...) był odpowiedzialny za zabezpieczenie zasad ustrojowych PRL przed zagrożeniami wrogą oraz szkodliwą antysocjalistyczną działalnością polityczną, społeczną i ideologiczną, podejmowaną z pozycji wyznaniowych. Zgodnie zaś z załącznikiem do zarządzenia, wydziały (...) (...) zajmowały się realizacją zadań operacyjnych w obszarze tzw. zwalczania kościołów, w tym Kościoła (...). Były to zatem działania godzące w swobody obywatelskie, w tym swobodę wyznania i swobodę kultu religijnego.

W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, zmarły małżonek, funkcjonując w strukturach wydziału, który został powołany do tzw. zwalczania kościołów, mógł naruszać swobody obywatelskie, w aktualnym rozumieniu tego pojęcia, co samo w sobie jednak nie przesądzało o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wymaga bowiem zauważenia, że dopiero z pisma IPN złożonego do akt niniejszej sprawy wynika, że okres służby objęty zaskarżonymi decyzjami, został zakwalifikowany w myśl art. 13b ust. 1 pkt 5 lit c – 5 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wcześniej ani strona, ani organ rentowy, ani też sąd nie miały możliwości zweryfikowania prawidłowości zastosowania wobec męża ubezpieczonej art. 13b. Należy przypomnieć, że w myśl art. 13b:

1. Za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w niżej wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach:

(..)

5) służby i jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, i ich poprzedniczki, oraz ich odpowiedniki terenowe:

(..)

c) wypełniające zadania Służby Bezpieczeństwa:

- Departament IV,

Taka kwalifikacja jest jednak problematyczna, ponieważ mąż ubezpieczonej nie pełnił służby w Departamencie (...). Należy zauważyć, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie precyzuje, czym jest struktura Departamentu (...), ani też czym są odpowiedniki terenowych służb i jednostek organizacyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, jak też jaka jest ich struktura. Ustawa nie precyzuje też, czy wszystkie stanowiska wskazanej struktury zajmowali funkcjonariusze SB, czy też w tej strukturze były stanowiska merytorycznie obojętne (to, w nawiązaniu do ww. wyjaśnienia IPN, że twarde wydziały SB, przestępczej działalności, zostały ukryte w strukturach organów porządkowych, tzn. w ramach Milicji Obywatelskiej). Nie sposób zatem ustalić, czy mąż ubezpieczonej w ogóle mieścił się w wykazie objętym art. 13b ust. 1 ustawy. Wykaz wymienia wprost Departament (...), natomiast brak danych merytorycznych, by ustalić jego odpowiedniki terenowe i przyporządkować do miejsca służbowego męża ubezpieczonej. Nie pełniła on służby D. I. , ani w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, lecz początkowo w (...) w M., potem uczęszczał do Szkoły (...) (...), dalej w Wydziale (...) (...), był zaliczony w etatowy stan studentów (...), odwołany z (...) i przeniesiony do dyspozycji, na końcu w Wydziale (...) SB. Ustawa nie wymienia ww. formacji. Jednocześnie brak przesłanek ustawowych, by ustalić co jest odpowiednikiem terenowym Departamentu (...), a w szczególności tych struktur nie precyzuje ustawa.

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z 19 lutego 2020 r. III UZP 11/19 sformułował dwie tezy:

1. Kryterium pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych lub wojskowych instytucjach wymienionych w art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ustalane na wniosek właściwego organu emerytalno-rentowego przez Instytut Pamięci Narodowej na podstawie posiadanych akt osobowych funkcjonariusza (art. 13a w związku z art. 15c ust. 4), jest spełnione po sądowym zweryfikowaniu formalnej przynależności do instytucji wymienionych w art. 13b ustawy odpowiedzialnych za łamanie podstawowych praw człowieka i wolności osób represjonowanych lub członków ich rodzin, bez konieczności indywidualizacji lub sądowej weryfikacji stosowania represji politycznych przez konkretnego funkcjonariusza;

2. Osobom, które pomiędzy 22 lipca 1944 r. a 31 lipca 1990 r. pełniły na rzecz totalitarnego państwa służbę, o której mowa w art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i pozostawały w takiej służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., przysługują z budżetu państwa emerytury na zasadach określonych w art. 15c ww. ustawy, które nie naruszają karnistyczno-kryminalnej zasady ne bis in idem ani nie stanowią nieproporcjonalnego obniżenia wysokości poprzednio niesłusznie nabytych uprawnień zaopatrzeniowych.

Problem prawny leży jednak w tym, że zasadniczo nie da się zweryfikować formalnej przynależności do instytucji wymienionych w art. 13b, o ile funkcjonariusz nie służył w instytucji wprost wymienionej w przepisie, ponieważ art. 13b posługuje się pojęciem ogólnym instytucji, których nie zdefiniował, lecz określił jako poprzedniczki lub odpowiedniki terenowe. Przy czym nie wskazał mechanizmu ustalania tychże poprzedniczek lub odpowiedników terenowych, pozostawiając dla IPN przestrzeń uznaniowości wyboru. Problemem jest też to, że ustawodawca nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że świadczenia rodzinne po zmarłym funkcjonariuszu zostały nabyte niesłusznie.

Należy podkreślić, że w przebiegu służby, mąż ubezpieczonej we wskazanym okresie nie był funkcjonariuszem Departamentu (...). Co więcej, okresie od 2.09.1971 do 18.07.1972 oraz od 5.10.1978 27.04.1981 nie pełnił obowiązków służbowych, ponieważ uczęszczał do Szkoły (...) (...), jak też został zaliczony w etatowy stan studentów (...), a od 11.10.1984 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim do 30.11.1985 r., kiedy został zwolniony ze służby z uwagi na przewlekłą chorobę. Powyższych faktów nie uwzględniono w specyfikacji wyjaśniającej informację IPN o przebiegu służby ubezpieczonego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b cytowanej ustawy .

W tym miejscu Sąd Apelacyjny podkreśla, że uznaje obwiązywanie kontradyktoryjnego modelu procesowego w sprawach cywilnych, w tym również dotyczących ubezpieczeń społecznych. Sąd nie ponosi odpowiedzialności za wynik postępowania dowodowego, lecz strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 4.08.2016 r. III UK 201/15 zajął stanowisko, że rolą stron jest wskazywanie dowodów dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne, jednak sąd może dopuścić dowód nietypowany przez strony, ale gdy istnieją szczególnie uzasadnione przyczyny nakazujące sądowi podjęcie inicjatywy dowodowej w celu prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Sąd Najwyższy wskazał, że okolicznością taką może być np. dążenie strony do obejścia prawa, podejrzenie wszczęcia fikcyjnego procesu, rażąca nieporadność strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, ale także istnienie wysokiego prawdopodobieństwa zasadności dochodzonego roszczenia. Powinność sądu w tych wypadkach wynika z zagrożenia naruszenia interesu podlegającego szczególnej ochronie, wobec niepodjęcia przez stronę właściwych czynności, mimo stosownych pouczeń sądu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2009 r., I UK 195/09, OSNP 2011 nr 13-14, poz. 190). W przedmiotowej sprawie tego rodzaju okoliczności nie zaistniały, jakkolwiek Sąd Okręgowy podjął inicjatywę dowodową ustalając zakres działania Departamentu (...) i jego odpowiedniki terenowe, a tym samym wyręczył profesjonalne instytucje publiczne w poszukiwania dowodów przeciwko funkcjonariuszom, pobierającym legalne świadczenia emerytalno-rentowe, w celu obniżenia tych świadczeń. W ocenie Sądu Apelacyjnego, wynik kwerendy po nieobowiązujących i historycznych aktach prawnych, nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że wszystkie struktury w jakich pełnił służbę mąż ubezpieczonej, stanowiły poprzedniczki i odpowiedniki terenowe Departamentu (...).

W ocenie Sądu Apelacyjnego, w sprawie w ogóle nie zaistniały przesłanki prawne wynikające z art. 13 b, by kwalifikować służbę męża ubezpieczonej na rzecz totalitarnego państwa, ponieważ ustawa nie wskazuje tych konkretnych instytucji/formacji, w której pełnił służbę. Nie było zatem podstaw ustawowych, by ww. okres wynikający z informacji IPN, potraktować jako służbę męża ubezpieczonej na rzecz totalitarnego państwa, a tym samym, nie było podstaw faktycznych do zastosowania art. 24a ustawy i ponownego ustalenia świadczenia przez obniżenie wysokości policyjnej renty rodzinnej z kwoty 3265,93 zł brutto (wg decyzji waloryzacyjnej z 27.02.2017 r.) do kwoty 1000 zł. Mężowi ubezpieczonej nie wykazano przesłanek ustawowych pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy.

2.

Niezależnie od powyższego, aktualna regulacja prawna po raz drugi dotyczy kwestii pozbawienia przywilejów emerytalno-rentowych byłych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa. W sprawie w dniu 1 czerwca 2009 roku Instytut Pamięci Narodowej wystawił informację o przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa nr (...), w której potwierdzono, że mąż ubezpieczonej w okresie od 1.12.1968 r. do 31.11.1985 r. pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2007 r. Nr. 63 poz. 425 ze zm.). W związku z powyższym decyzją z 16.11.2009 r. ponownie ustalono wysokości świadczenia od 1.01.2010 r. na podstawie art. 15 b w związku z art. 32 ust.1 pkt 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przyjmując wskaźnik 0.7 %, w miejsce 2.6 % za każdy rok służby. Ubezpieczony, zatem na podstawie art. 15b w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy z 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym z 23 stycznia 2009 r. (Dz.U. Nr 24, poz. 145), podlegał już weryfikacji tylko z racji służby w organach bezpieczeństwa, wskutek której, przez wzgląd na zniesienie przywilejów nabytych niegodziwie, obniżono wskaźnik podstawy wymiaru emerytury. Aktualna regulacja prawna dotyczy tej samej kwestii, przy okazji której nie wydobyto nowych, uprzednio nieznanych, negatywnych działań ubezpieczonego jako funkcjonariusza. Sąd Najwyższy, podejmując to zagadnienie wskazał, że dopuszczalny sam w sobie cel, polegający na konieczności odebrania przywileju, zderza się z abstrakcyjnym mechanizmem, w którym funkcjonariusz, albo członek jego rodziny, ma obowiązek udowadniać swoją niewinność, bo on ma wykazać przesłanki zwalniające organ rentowy z zastosowania mechanizmu korygującego. Oznacza to końcowo, że system emerytalny, ukształtowany jako czytelny, przewidywalny zbiór praw i obowiązków, zostaje uszczuplony, stając się instrumentem prowadzenia polityki represyjnej przez Państwo w takim ujęciu, że sama służba, czyli przynależność do służby, może być uznana za samodzielne i wyłączne kryterium różnicujące wysokość emerytalnych uprawnień (teza 100 uchwały).

W tym kontekście Sąd Apelacyjny wskazuje na następujące uzasadnienie projektu ustawy:

projektowana ustawa zakłada obniżenie policyjnych emerytur i rent inwalidzkich policyjnych wszystkim funkcjonariuszom, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz rent rodzinnych pobieranych po takich funkcjonariuszach, zgodnie z niżej przyjętymi założeniami.

Emerytura policyjna.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, wysokość emerytury ustala się na następujących zasadach:

a)  0,5% podstawy wymiaru emerytury – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa (obniżenie w stosunku do aktualnego wskaźnika 0,7% podstawy wymiaru),

Przelicznik obniżenia podstawy wymiaru renty inwalidzkiej, a w konsekwencji wysokości całej renty inwalidzkiej, o 2% za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, koresponduje ze wskaźnikiem 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa (obniżenie o 2,1% w stosunku do wskaźnika 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok „standardowej” służby, wynikający z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej).

(….)

Renta inwalidzka .

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa wysokość renty inwalidzkiej ustala się na następujących zasadach:

a)  obniżeniu ulegnie wymiar procentowy renty inwalidzkiej. W tym celu określony został przelicznik 2% podstawy wymiaru renty za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa i w zależności od liczby lat takiej służby zostanie obniżony wymiar procentowy renty inwalidzkiej, a w konsekwencji wysokość całej renty inwalidzkiej,

(…)

Przelicznik obniżenia podstawy wymiaru renty inwalidzkiej, a w konsekwencji wysokości całej renty inwalidzkiej, o 2% za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, koresponduje ze wskaźnikiem 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa (obniżenie o 2,1% w stosunku do wskaźnika 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok „standardowej” służby, wynikający z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej).

Następnie, toku procesu legislacyjnego, na posiedzeniu komisji sejmowych została zgłoszona poprawka przygotowana przez rząd, którą Sekretarz stanu w MSWiA J. Z. uzasadnił następująco:

Biorąc pod uwagę dyskusję, która dotychczas się odbyła, wróciliśmy do bardzo prostego 

rozstrzygnięcia i zasady, że za czas służby w organach bezpieczeństwa nic się nie należy -  ani 0,7, ani 2,6, ani 0,5, po prostu nie należy się nic. Należy się zero. W związku z tym w art.  15c ust. 1 pkt 1 wyrazy „0,5 podstawy wymiaru” proponujemy zastąpić wyrazami „0 podstawy wymiaru”.

Wymaga przy tym odnotowania, że legislator Biura Legislacyjnego zwrócił uwagę, że ta poprawka, z tego względu, że operuje wskaźnikiem 0,0% może być niezgodna z Konstytucją, z art. 67, który przyznaje obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego.

Powyższe wg: (...)

Końcowo, ustawodawca wprowadził art. 15c dot. ustalanie prawa do emerytury policyjnej. A także art. 22a i art. 24a, regulujący zasady ustalania renty inwalidzkiej dla osoby pełniącej służbę na rzecz totalitarnego państwa następującej treści:

Art. 22a. 1. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b , rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b . Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b , ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

2. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b , i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

3. Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 24a. 1. W przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b , i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24 , z zastrzeżeniem, iż wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a .

2. Wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

(…)

W takim stanie ustawodawczym, Sąd Apelacyjny zgodził się z poglądem Sądu Najwyższego, że tego rodzaju wtórna ingerencja nie niesie ze sobą żadnych nowych argumentów, bo za taki nie można uznać faktu, że poprzednia regulacja nie była pełna. Nie odkryto nowych aspektów działań funkcjonariuszy i nie zastosowano metody oceny służby opartej na indywidualnych czynach funkcjonariusza.

Dodatkowo, wprowadzone rozwiązanie nosiło znamiona bezprawnej restrykcji, bowiem nie przewidywało żadnego uzasadnienia ustawodawcy dla zmiany wskaźnika z 0,5 % wg projektu ustawy, do 0,0%, czy też przelicznika 2% podstawy wymiaru renty wg projektu ustawy, do 10%. W ocenie Sądu Apelacyjnego, za restrykcyjnym charakterem regulacji przemawia również okoliczność, że ustawodawca wprowadził art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (..) z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), który stanowi, że od decyzji ustalającej prawo do świadczeń, o których mowa w art. 15c, art. 22a lub art. 24a ustawy zmienianej w art. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, przy czym z łożenie odwołania od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że przepis jest niezbędny dla skutecznego i jak najszybszego dokonania obniżenia świadczeń emerytalnych i rentowych byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa (oraz wdów i wdowców po nich), ponieważ postępowania sądowe w tym zakresie toczyć się mogą latami (jak wskazuje doświadczenie pierwszej dezubekizacji). Jednocześnie w uzasadnieniu projektu ustawy podkreślano wielokrotnie, że założony przez ustawodawcę cel (tj. obniżenie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa do poziomu przeciętnego w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych) nie został osiągnięty, więc naprawa tego stanu rzeczy stanowi podstawowe ratio legis projektowanej ustawy. W ocenie Sądu drugiej instancji, argumentacja projektodawców jednoznacznie wskazuje, że celem ustawy było dążenie do jak najszybszego obniżenia świadczeń bez oglądania się na racje podmiotów, których ta regulacja dotknęła bezpośrednio. Należy zauważyć, że wymierzenie tzw. sprawiedliwości dziejowej nie musiało wiązać się z natychmiastowym działaniem ustawodawcy. Nie można tłumaczyć żadnymi innymi argumentami pośpiechu ustawodawcy w realizacji uchwalonych zmian, jak tylko zamiarem natychmiastowego wprowadzenia dolegliwości finansowej, przekładającej się na całą sferę indywidulanych interesów funkcjonariusza, bądź członka jego rodziny, który w takich warunkach jest zmuszony prowadzić postępowanie sądowe. Takie restrykcyjne działanie ustawodawcy stanowi represję.

Sąd Apelacyjny zatem uznał, w zgodzie z wykładnią prokonstytucyjną przepisu prawa stosowanego w indywidualnej sprawie, że Sąd Okręgowy trafnie ocenił, iż przepis art. 24a ust. 1, 2 i 3 ustawy nie miały zastosowania w odniesieniu do indywidualnej sytuacji ubezpieczonej.

3.

Kolejnym zagadnieniem jest dopuszczalność przerzucenia sankcji po zmarłym funkcjonariuszu na członka rodziny, jak też dopuszczalność sankcji ustawodawcy przewidzianej w art. 24a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tj:

Wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Co do tej kwestii Sąd Apelacyjny w pełni zgadza się z wywodami Sądu pierwszej instancji, formułowanymi w oparciu o tezy uchwały składu 7 sędziów z 26.04.2017 r. III UZP 1/17. W stanie faktycznym dotyczącym ubezpieczonej, nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności i prawem do przyznanego zabezpieczenia społecznego jest wprowadzenie regulacji ustawowej, na mocy której ubezpieczona jest sukcesorem restrykcji skierowanej do działalności jej męża jako funkcjonariusza, i to zastosowanej po raz drugi. Ustawodawca rażąco ogranicza prawo ubezpieczonej do renty rodzinnej ustalonej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy, i w to miejsce wprowadza świadczenie ryczałtowe, w wartości znacząco niższej niż dotychczasowe, oderwane od przepisów prawa obowiązujących ogół funkcjonariuszy. Mąż ubezpieczonej był funkcjonariuszem poprzedniego ustroju Polski i realizował powierzone mu zadania, zatem nie można było uznać, że w okresie od 01.12.1968 r. do 30.11.1985 r. w ogóle nie pełnił służby i był nieaktywny zawodowo, i to przy braku jednoznacznie obciążających, indywidualnych okoliczności. Ubezpieczoną w istocie dotyka trzecia sankcja tylko z powodu służby jej męża w strukturach bezpieczeństwa państwa komunistycznego, w oderwaniu od indywidualnych zachowań funkcjonariusza. Mianowicie, pierwsza to ustawa dezubekizacyjna w roku 2009, druga to aktualna ustawa, która zeruje okres służby w latach 1983/1986 i traktuje ten okres jako nieaktywny zawodowo oraz końcowo, ograniczenie wysokości świadczenia do wartości ryczałtowej. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, nie sposób racjonalnie wyjaśnić, dlaczego wdowie po funkcjonariuszu odbiera się prawo do wyliczenia świadczenia zgodnie z przepisami prawa i w to miejsce wprowadza świadczenie ryczałtowe, pomijające okres służby. Jest to drastyczne rozwiązanie prawne, które powinno być odpowiedzią na określone i udowodnione bezprawne zachowania, i na pewno nie może wynikać z zasady odpowiedzialności zbiorowej, gdy to wszyscy uczestnicy danej zbiorowości odpowiadają za bezprawne zachowania poszczególnych osób, włączając w to członków rodziny funkcjonariusza.

Ubezpieczona, zatem indywidualnie, jako wdowa po funkcjonariuszu, miała uzasadnione oczekiwanie, że nabyła należne świadczenie rentowe. Tymczasem ustawodawca, regulacją przewidzianą w art. 24a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zasadniczo odebrał to uprawnienie i wprowadził swoiste świadczenie ryczałtowe, traktując 17-letni okres służby jej męża jako okres nieaktywny zawodowo, nieistniejący.

Ponadto, w uzasadnieniu projektu ustawy nie przedstawiono argumentów odnoszących się do zasady proporcjonalności. Nie wyjaśniono przesłanek przemawiających za wprowadzeniem do systemu emerytur tak drastycznego rozwiązania, dotychczas nie stosowanego. Ustawodawca w uzasadnieniu projektu jedynie wyjaśnił, że w odczuciu społecznym należy zastosować elementarną sprawiedliwość w traktowaniu przez system prawny wolnej Rzeczypospolitej Polskiej przypadków byłej służby w komunistycznych organach bezpieczeństwa państwa, szczególnie przez zniesienie przywilejów emerytalno-rentowych wynikających z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństwa, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się gorliwością i dyspozycyjnością. W uzasadnieniu projektu czytamy:

Jako przywilej należy również rozumieć ustalanie świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur i rent zdecydowanej większości obywateli na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jako podstawa wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej w systemie zaopatrzeniowym przyjmowane jest bowiem uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku (a więc co do zasady najwyższe w całej karierze zawodowej), zaś kwota emerytury lub renty inwalidzkiej może stanowić nawet 80% (emerytura) lub 90% (renta inwalidzka) tego uposażenia.

O ile taki sposób ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych dla funkcjonariuszy strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego (jak np. funkcjonariusze Policji czy Państwowej Straży Pożarnej) jest jak najbardziej zasadny , o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, a więc w organach i instytucjach, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa.

Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje . Nie ma bowiem uzasadnienia dla otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa (oraz wdów czy wdowców po nich) świadczeń emerytalnych i rentowych w kwotach rażąco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego.

Ustawodawca zatem uznał w sposób oczywisty, co do zasady dopuszczalność ustanawiania uprzywilejowanych systemów rentowo-emerytalnych dla funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa. Uzasadnienie projektu ustawy także wyjaśnia, że tego rodzaju rozwiązanie nie jest restrykcją, ani odpowiedzialnością za czyny karalne, ale jedynie odbiera niesłusznie przyznane przywileje. Jednak nie wyjaśnia, dlaczego za niesłusznie przyznany przywiej uważa też rentę rodzinną przyznaną wdowie, z uwagi na wiek niezdolnej do pracy i od wielu lat realizującej prawo do tego rodzaju świadczenia. Ustawodawca nie wyjaśnia jak rozumie proporcjonalność tego rozwiązania prawnego w stosunku do charakteru prawnego świadczenia jakim jest renta rodzinna.

Należy w tym miejscu wskazać, cytując tezy wyroku ETPCz z dnia 15.09.2009 r. 10373/05 sprawa Moskal pko Polsce, że w kontekście prawa własności, szczególne znaczenie winno zostać przypisane zasadzie dobrego rządzenia. Jest sprawą pożądaną, aby władze publiczne działały z najwyższą starannością, w szczególności podczas rozstrzygania spraw o zasadniczym znaczeniu dla jednostek, takich jak świadczenia i inne prawa własności. Generalną zasadą powinno być, aby władze publiczne nie były powstrzymywane od poprawiania swoich błędów, nawet tych wynikłych z ich własnych zaniedbań. Jednak powyższa ogólna zasada nie może zwyciężać w sytuacji, gdy od danej jednostki wymaga się aby poniosła nadmierny ciężar wynikający z zastosowanego środka pozbawiającego ją świadczenia. Jeżeli błąd został spowodowany przez same władze, bez żadnej winy osoby trzeciej, to wtedy w stosunku do zasady proporcjonalności musi zostać powzięte inne podejście przez określenie, czy ciężar poniesiony przez obywatela nie był nadmierny.

W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, nadmiernym obciążeniem dla ubezpieczonej jest sytuacja, gdy państwo postawiło ją z dnia na dzień wobec faktu obniżenia wysokości renty do wartości rzędu 1/3 dotychczasowego świadczenia, zupełnie nie licząc się z dotychczasowymi warunkami życia i wynikającymi z nich potrzebami oraz zobowiązaniami, a zwłaszcza że ubezpieczona, lat 72, nie jest już zdolna do pracy z uwagi na wiek, co wyklucza możliwość uzupełnienia uszczerbku finansowego. Sąd Apelacyjny stoi na stanowisku, że ubezpieczona ma prawo majątkowe w postaci realizowanej renty rodzinnej, która podlega konstytucyjnej ochronie prawnej i może być ograniczona tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa, art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji. W ocenie Sądu Apelacyjnego, art. 24a ust. 2 ustawy o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wykładany prokonstytucyjnie nie ma zastosowania do sytuacji faktycznej ubezpieczonej, ponieważ narusza istotę jej osobistego prawa do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu, przez pozbawienie jej możliwości realizacji świadczenia w zakresie wynikającym z przepisów obowiązujących ubezpieczoną i wprowadza w miejsce wypracowanego przez męża świadczenia, nowe jakościowo świadczenie ryczałtowe, w istocie niestanowiące renty i oderwane od przepisów rentowo-emerytalnych; nadto świadczenie to przyjmuje formę restrykcji i jest nieproporcjonalne, w szczególności dlatego, że okres 17-letniej służby męża ubezpieczonej, został potraktowany jako nieaktywny zawodowo.

Na zakończenie należy wskazać, że w sprawie nie doszło do naruszenie naruszenia art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej przez odstąpienie od zastosowania art. 13b i art. 15c ustawy, stanowiących część krajowego porządku prawnego i orzeczenie na podstawie praw podstawowych UE, ponieważ Sąd Okręgowy nie zastosował przepisów Konstytucji i Traktatu o Unii Europejskiej jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W konsekwencji powyższego, Sąd Apelacyjny na podstawie art. 385 k.p.c oddalił apelację organu rentowego.

SSA Jolanta Hawryszko