Portal Orzeczeń Sądu Apelacyjnego w Szczecinie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 14 grudnia 2022 r.

Sąd Apelacyjny w Szczecinie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w składzie następującym:

Przewodniczący:

SSA Jolanta Hawryszko (spr.)

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. w Szczecinie

sprawy I. K.

przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.

o wysokość policyjnej renty rodzinnej

na skutek apelacji organu rentowego

od wyroku Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI U 351/19

oddala apelację.

SSA Jolanta Hawryszko

III AUa 296/22

UZASADNIENIE

Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych decyzją z 10 sierpnia 2017 r. nr ewid: (...), na podstawie art.24a w zw. z art. 32 ust.1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) oraz na podstawie otrzymanej z IPN informacji Nr (...) z 11 kwietnia 2017 r., od 1 października 2017 r. ponownie ustalił wysokość renty rodzinnej ubezpieczonej I. K. po zmarłym mężu na kwotę 1.395,70 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła ubezpieczona. Podniosła, że jej mąż w spornym czasie nie był milicjantem, tylko pracował na komendzie jako elektromechanik. Ponadto był osobą niedosłyszącą, z którego to powodu przeszedł na rentę. Odwołująca zawnioskowała o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie świadczenia rentowego po zmarłym mężu w dotychczasowej wysokości, ponieważ z uwagi na wiek (87 lat) i fakt że jest osobą schorowaną, obawia się o zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb egzystencjalnych.

W odpowiedzi na odwołanie organ rentowy wniósł o jego oddalenie i zasądzenie od odwołującej się na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł, że podstawą do wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 15c i art. 24a w zw. z art.32 ust.1 pkt. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ rentowy wyjaśnił, że wysokość policyjnej renty rodzinnej nie może być wyższa niż miesięczna kwota renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa ZUS. W celu ustalenia wysokości policyjnej renty rodzinnej organ rentowy wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 powołanej ustawy. Organ rentowy nie jest jednak uprawniony do weryfikowania okresów służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, wskazanych przez Instytut Pamięci Narodowej w informacji o przebiegu służby, która w myśl art. 13a ust. 5 powołanej ustawy jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy.

Sąd Okręgowy w Szczecinie VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r. zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że wysokość renty rodzinnej ubezpieczona zostaje określona w kwocie ustalonej decyzją o waloryzacji policyjnej renty rodzinnej z dnia 27 lutego 2017 roku tj. w kwocie 2114,07 zł; nadto stwierdził brak podstaw do ustalenia odpowiedzialności organu rentowego za niewydanie decyzji w terminie.

Sąd Okręgowy ustalił, że B. K., mąż ubezpieczonej, ur. (...) z zawodu był elektromechanikiem.

Służbę w MO KW K. rozpoczął od 26 stycznia 1945. Od 1 czerwca 1947 przeniesiony został do KW MO S. do Wydziału Gospodarczego na stanowisko elektromontera.

Z dniem 1 lipca 1949 przeniesiony został na stanowisko milicjanta Plutonu Operacyjnego, 12 lipca 1950 wnioskowano o jego przeniesienie do innej placówki MO. Jako powód wskazano, że nie pracował w Plutonie Operacyjnym w charakterze milicjanta tylko elektromontera.

Z dniem 1 lipca 1950 przydzielony został do Wydziału I Komendantury Gmachu.

15 listopada 1950 roku wnioskowano o dalsze przesunięcie, bo w Wydziale I pracował jako elektromonter i „obciążał etat milicjanta”. Jednocześnie wniosek o przesunięcie przełożeni ubezpieczonego argumentowali faktem, że był on osobą z uszkodzonym narządem słuchu. Sugerowano, że nie powinien nosić munduru milicyjnego.

Od 15 grudnia 1950 zajmował stanowisko sternika sprzętu pływającego, a od 1 marca 1952 mechanik VIII Komisariatu KW MO w S..

Kolejno od 1 grudnia 1952 pracował jako maszynista (Wydział Śledczy i Wydział I KW MO S.), a od 1 lipca 1954 do 15 października 1954 jako intendent (Sekcja I).

W okresie od 15 października 1954 do 14 grudnia 1954 mąż ubezpieczonej był najpierw na stanowisku dowódcy plutonu Kompanii Operacyjno – Patrolowej (czasowo z zastrzeżeniem dalszego przesunięcia), a od 1 listopada 1954 starszym wywiadowcą w Sekcji A.

W pracy zawodowej ubezpieczony faktycznie wykonywał wszelkie roboty elektrotechniczne, z czego wywiązywał się bardzo dobrze. Prowadził także magazyn sprzętu łączności i był chwalony za jego naprawę.

Z dniem 31 lipca 1967 na mocy rozkazu personalnego nr (...) został zwolniony ze służby z uwagi na pogarszający się stan zdrowia. Decyzją z 11 sierpnia 1967 uzyskał prawo do renty w związku z wysługą lat tj. 28 lat wysługi ogólnej.

Mąż ubezpieczonej zmarł 31 października 1970, rentę rodzinną po nim otrzymała ubezpieczona i dwie córki. Na mocy decyzji z 24 stycznia 1991 ubezpieczona uzyskała prawo do policyjnej renty rodzinnej po zmarłym mężu B. K.. Decyzją z 27 lutego 2017 o waloryzacji policyjnej renty rodzinnej, organ rentowy ustalił rentę ubezpieczonej na kwotę na kwotę 2.114,07 zł brutto.

W dniu 9 czerwca 2017 organ rentowy otrzymał od Instytutu Pamięci Narodowej informację z 11 kwietnia 2017 o przebiegu służby męża ubezpieczonej, z której wynikało, że od 26 stycznia 1945 do 14 grudnia 1954 pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art.13 b ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Sąd Okręgowy uwzględnił odwołanie.

Ustawą z 16 grudnia 2016 dokonano m.in. obniżenia rent rodzinnych po osobach, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego, wprowadzając do ustawy z 18 lutego 1994 również nową definicję tej służby (w art. 13b i 13c). Pierwsza ustawa tzw. dezubekizacyjna, tj. ustawa z 23 stycznia 2009 (Dz.U. z 2009 roku Nr 24, poz. 145) nie zawierała regulacji analogicznej do przewidzianej w art. 24a w przedmiocie obniżenia policyjnych rent rodzinnych.

Zgodnie z art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 roku, renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, iż wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a (ust. 1).

Wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 2). W celu ustalenia wysokości renty rodzinnej, zgodnie z ust. 1 i 2, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach, przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli renta rodzinna przysługuje po funkcjonariuszu, który po dniu 31 lipca 1990 roku:

1. zaginął w związku z pełnieniem służby;

2. poniósł śmierć w wypadku pozostającym w związku z pełnieniem służby.

Stosownie do art. 2 ust. 2 i 4 ustawy z 16 grudnia 2016 roku w przypadku osób pobierających renty rodzinne przysługujące po osobach, w stosunku do których z informacji, o której mowa w art. 13a ustawy zmienianej w art. 1, wynika, że pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zmienianej w art. 1, i które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy mają przyznane świadczenia na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, organ emerytalny właściwy według przepisów ustawy zmienianej w art. 1, wszczyna z urzędu postępowanie w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczeń, o których mowa w art. 24a ustawy zmienianej w art. 1. Wypłata świadczeń ustalonych zgodnie z ust. (…) 2 (…) następuje od dnia 1 października 2017 roku.

Sąd Okręgowy wskazał, że z ustaleń sprawy wynika, że mąż ubezpieczonej, z zawodu elektromechanik, służbę w szeregach MO KW K. rozpoczął 26 stycznia 1945, a od 1 czerwca 1947 przeniesiony został do KW MO S. do Wydziału Gospodarczego na stanowisko elektromontera; nie pracował w Plutonie Operacyjnym w charakterze milicjanta tylko w zawodzie elektromontera. Analiza dokumentów z akt personalnych zmarłego wskazuje, że w kolejnych latach, niezależnie od jednostki do której został przydzielony, wykonywał wyłącznie prace elektrotechniczne, ewentualnie dodatkowo sprawował nadzór nad magazynem sprzętu łączności. Z uwagi zaś na pogarszający się stan zdrowia z dniem 1 lipca 1967 został zwolniony ze służby. W ocenie Sądu fakt, iż we wspomnianym okresie mąż ubezpieczonej pozostawał w służbie w MO, nie przesądzał, że wysokość jego świadczenia emerytalnego powinna ulec ponownemu ustaleniu na potrzeby należnej wnioskodawczyni renty rodzinnej.

Zgodnie przy tym z art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 roku do dnia 31 lipca 1990 roku w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Kryterium formalne pełnienia służby w określonych cywilnych i wojskowych formacjach zostało wzmocnione poprzez wskazanie, że jest to służba na rzecz totalitarnego państwa. Taka konstrukcja art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w sposób nieuchronny nakazuje weryfikację, czy w każdym przypadku pełnienia służby w wymienionych przez ustawodawcę instytucjach i formacjach mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. Tylko w ten sposób zostanie bowiem zachowana systemowa spójność pomiędzy treścią przepisu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a treścią preambuły do ustawy z dnia 18 października 2006 roku o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2186 ze zm.), tzw. ustawą lustracyjną. W Preambule ustawy lustracyjnej stwierdza się, że praca na rzecz totalitarnego państwa to praca albo służba w organach bezpieczeństwa państwa komunistycznego, lub pomoc udzielana tym organom, polegające na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, była trwale związana z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego. Skoro zatem sam ustawodawca w preambule ustawy lustracyjnej stwierdził, jakie działania należy uznać za wykonywane na rzecz totalitarnego państwa, to wykładnia art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym powinna uwzględniać tę okoliczność, jest to bowiem jedyna legalna definicja służby na rzecz totalitarnego państwa.

Tak określona służba, pełniona w organach totalitarnej państwowej przemocy politycznej, skierowana na utrzymanie, zachowanie i wspieranie takiego systemu, w warunkach demokratycznego państwa prawnego nie może być tytułem do dalszego utrzymywania lub korzystania z przywilejów uzyskanych z nielegalnej, niegodnej lub niegodziwej służby z natury rzeczy i z punktu widzenia podstawowych, bo przyrodzonych naturze ludzkiej standardów prawnych i obywatelskich demokratycznego państwa prawnego, tj. przywilejów z tytułu służby w organach, które w istocie rzeczy były strukturami państwa totalitarnego, przeznaczonymi do zwalczania ruchów niepodległościowo-wolnościowych i demokratycznych dążeń oraz aspiracji do odzyskania lub przywrócenia podstawowych praw i wolności obywatelskich. Ustawodawca, przy uwzględnieniu reguł proporcjonalności i zasady nienaruszania istoty prawa zabezpieczenia społecznego jest uprawniony do takiej modyfikacji przepisów emerytalnych, które będą niwelowały przywileje emertytalne nabyte z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa. Podkreślenia jednak wymaga – o czym obszernie niżej – że chodzi tu o takie przywileje które bezpośrednio związane są z pełnieniem tej służby.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy - mając przy tym na uwadze stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020, III UZP 11/19 - Sąd doszedł do przekonania, iż konieczne jest dokonywanie ustaleń i oceny w indywidualnej sprawie odrębnie każdego ubezpieczonego, przez pryzmat działań jakie świadomie podejmował i jakich nie podejmował w ramach pełnienia służby od dnia 22 lipca 1944 roku do dnia 31 lipca 1990 roku w wymienionych przepisie art. 13b cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Jednocześnie Sąd wskazał, że wykładnia przepisu art.13b ustawy zaopatrzeniowej winna zmierzać do jego zastosowania oraz że nie można dokonywać takiego rodzaju wykładni, która w praktyce prowadzi do nie zastosowania przepisu, do jego faktycznego wyrugowania z porządku prawnego. Do takiego bowiem wyrugowania przepisu, co wynika ze stanowiska wyrażanego przez część orzecznictwa powszechnego, prowadzi przyjęcie, że organ rentowy – w celu ustalenia, że miała miejsce „służba na rzecz totalitarnego państwa” - nie może poprzestawać na danych zawartych w informacji IPN i winien wykazać istnienie konkretnych zachowań ubezpieczonego, których dopuścił się w trakcie pełnienia służby i które nosiły cechy czynu zabronionego/przestępstwa. Konsekwencją braku wykazania, że ubezpieczony takich czynów się nie dopuścił ma być przyjęcie, że nie pełnił on „służby na rzecz totalitarnego państwa”. Taka wykładnia jest o tyle nieprawidłowa, że uzależnia stwierdzenie faktu pełnienia takiej służby od wykazania, że funkcjonariusz przy jej wykonywaniu stosował represje lub inne formy naruszania praw człowieka wobec jednostki lub grupy ludności bądź w związku z ich stosowaniem, stanowiące przestępstwo według polskiej ustawy karnej obowiązującej w czasie jego popełnienia - tzw. zbrodnię komunistyczną. Gdyby, wolą ustawodawcy było pozbawienie przywilejów emerytalnych tylko osób, które zostały postawione w stan oskarżenia i skazane za popełnienie takich zbrodni, to dałby temu wyraz, czego w żadnej mierze nie zawarto ani w ustawie nowelizującej ani w uzasadnieniu do jej projektu.

Tymczasem, informacja IPN o pełnieniu „służby na rzecz totalitarnego państwa”, sporządzona w oparciu o dane z przebiegu służby funkcjonariusza, korzysta z domniemania prawdziwości i stanowi pochodną stwierdzenia faktu służby w instytucjach i na stanowiskach, których systemowym modus operandi było właśnie stosowanie represji lub innych form naruszania praw człowieka wobec jednostki lub grupy ludności. Przy czym, można oczywiście takie domniemanie obalić ale nie może to polegać li tylko na zaprzeczeniu przez funkcjonariusza, że nie popełnił de facto zbrodni komunistycznej. Zdaniem Sądu domniemanie takie może obalić wykazanie w toku postępowania dowodowego, że funkcjonariusz był jedynie formalnie przypisany do ww. struktury faktycznie zaś nie pełnił jej w miejscu lub zakresie wynikającym z charakteru tej służby.

Jak wskazano w wymienionej uchwale 7 sędziów, kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa”, określone w art. 13b ust. 1 ustawy „powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności spra­wy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem narusze­nia podstawowych praw i wolności człowieka”. Sąd powszechny, w świetle art. 473 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1575, ze zm.), nie jest związany treścią informacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej (dalej: IPN). Jest ona dokumentem urzędowym i stanowi dowód potwierdzający zawarte w niej fakty, niemniej w razie stosownego zarzutu przeciwko osnowie tej informacji, sąd bę­dzie zobowiązany do rekonstrukcji przebiegu służby wskazanej w informacji IPN dotyczącej konkretnego funkcjonariusza, celem ustalenia czy rzeczywiście zatrudnienie w jednostkach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wypełniało znamiona służby na rzecz tota­litarnego państwa.

W kontekście powyższego, zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że w okresie uznanym przez Instytut Pamięci Narodowej za okres służby zmarłego na rzecz totalitarnego państwa, mąż ubezpieczonej dopuszczał się zachowań, które zasługiwały na penalizację bądź też mogą być uznane za niegodziwe czy skierowane przeciwko prawom i wolnościom obywatelskim. W szczególności nie zostały naprowadzone żadne dowody, z których wynikałoby, by w spornym okresie mąż ubezpieczonej oprócz wykonywania obowiązków elektromontera realizował zadania związane ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalenie, że mąż ubezpieczonej był przenoszony pomiędzy poszczególnymi wydziałami KW MO w S. – nie oznaczało w tym przypadku awansu zawodowego ani zasług na rzecz ówczesnego systemu – wręcz przeciwnie, z uwagi na fakt że ubezpieczony nie wykonywał faktycznie służby milicjanta, tylko każdorazowo wykonywał pracę elektromontera wnioskowano o jego dalsze przesunięcia. Uznawany był zatem przez zwierzchników za osobę która wręcz blokuje etat funkcjonariusza. Takie okoliczności nie oznaczają działań na rzecz totalitarnego państwa.

W konsekwencji, w realiach sprawy nie zaistniały podstawy faktyczne do obniżenia renty rodzinnej po zmarłym mężu.

Nadto, w przypadku renty rodzinnej obniżenie świadczenia nie dotyczy osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy emerytalnej, ale osoby bliskiej uprawnionej do świadczenia rentowego po tej osobie. Jeżeli w realiach sprawy nie można uznać by zmarły mąż ubezpieczonej - będąc elektromonterem - w okresie 26 stycznia 1945 do 14 grudnia 1954 realizował zachowania niegodziwe, to tym bardziej nie można przyjąć by ubezpieczona w sposób niegodziwy nabyła prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu.

Apelację od powyższego wyroku, w części tj. w zakresie pkt I, wywiódł organ rentowy, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1.  Art. 24a ust. 1-3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez ich niezastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że odwołująca nie powinna podlegać rygorom przewidzianym w tym przepisie, pomimo że spełnia przesłanki przepisu;

2.  art. 13b ust. 1 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez błędną wykładnię i niezastosowanie, pomimo pełnienia służby w jednostkach cywilnych, wojskowych wymienionych w przepisach przez zmarłego członka rodziny;

3.  art. 13b ustawy przez nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że jedyną legalną definicję służby na rzecz totalitarnego państwa zawiera preambuła ustawy z 18.10.2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (tzw. ustawy lustracyjnej), a nie art. 13b ustawy zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy z 16.12.2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym;

4.  art. 24a ust. 3 w zw. z art. 13a ust. 5 ustawy przez jego niezastosowanie;

ponadto apelujący zarzucił:

5.  sprzeczność istotnych ustaleń z materiałem dowodowym polegającą na przyjęciu, że okres wskazany przez IPN nie jest okresem służby na rzecz totalitarnego państwa, podczas gdy jednostki, w których służył ubezpieczony znajdują się w katalogu ujętym a art. 13b ustawy;

6.  naruszenie art. 252 k.p.c. przez zakwestionowanie informacji IPN, podczas gdy ubezpieczony nie przedstawił okoliczności przeciwnych;

7.  art. 233 §1 k.p.c. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Apelujący wniósł o zmianę wyroku w części tj. w pkt I i oddalenie odwołania.

Sąd Apelacyjny rozważył sprawę i uznał, że apelacja jest niezasadna.

Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia i zasadniczo ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, a w szczególności, w całości zaaprobował wywody prawne Sądu Najwyższego, wyrażone w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 16.09.2020 r. III UZP 1/20, zapadłej na kanwie analogicznego problemu formalnoprawnego, wynikłego z treści art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13a, art. 15c ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak też wyrażone w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 26.04.2017 roku (III UZP 1/17 dotyczącej nabycia – przez uprawnionego członka rodziny - prawa do renty rodzinnej po osobie, która w chwili śmierci, pomimo niespełniania warunków, na skutek błędu organu rentowego, miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy. Stąd też Sąd Apelacyjny wykorzystał tezy Sądu Najwyższego do rozważań w niniejszej sprawie.

Nie budzi wątpliwości Sądu Apelacyjnego, że przedmiotem niniejszej sprawy było rozstrzygnięcie kwestii - faktycznej i prawnej - czy organ rentowy legalnie zmniejszył przysługujące wdowie policyjne świadczenia z zabezpieczenia społecznego – rentę rodzinną do kwoty 1.620,70 zł brutto z kwoty 2.114,07 zł brutto, na skutek obniżenia renty policyjnej zmarłego małżonka o 10% podstawy wymiaru, za okres od 26.01.1945 r. do 14.12.1954 r., który to okres został potraktowany jako okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w myśl art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie budzi też wątpliwości, że rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia wymagało w pierwszej kolejności wykładni prawa materialnego, art. 13b ust. 1 ww. ustawy, bowiem spełnienie przesłanek tego przepisu warunkowało wdrożenie nowego mechanizmu ustalania wysokości emerytury funkcjonariusza, co de facto w sprawie sprowadziło się do znaczącej obniżki renty rodzinnej .

Wymaga zauważenia, że Sąd Okręgowy, po pierwsze mógł dokonać wykładni art. 13b ust. 1 ustawy w sferze literalnej i językowej, uznając że sam fakt stwierdzenia pełnienia służby w przedziale czasowym od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., w ustawowo wymienionych instytucjach i formacjach, był wystarczający do uzyskania celu ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270); dalej jako ustawa zmieniająca), i tym samym, należało wprost zastosować przepis art. 13b ust. 1. Przy czym wykładnia art. 13b ust. 1 ustawy w sferze literalnej powinna wiązać się ze wskazaniem konkretnego, ustawowo zdefiniowanego miejsca pełnienia służby, z która to służbą ustawodawca bezpośrednio łączył penalizowaną działalność funkcjonariusza. Po drugie, mógł też sięgnąć do wykładni historycznej i celowościowej, odwołując się do norm konstytucyjnych i uznać, że ustawa nie wykluczyła prawa ubezpieczonej do dowodzenia, iż służba pełniona w tym czasie nie była służbą na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza gdy chodziło o osobę, której już ustawowo w roku 2009 obniżono świadczenie, z racji już tylko pełnienia służby.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, Sąd Okręgowy trafnie przychylił się do drugiej formuły interpretacyjnej, co zresztą jest zgodne z poglądem Sądu Najwyższego III UZP 1/20, teza 89, który wywiódł, że kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa” ma postać domniemania możliwego do obalenia w procesie cywilnym, jakkolwiek wykładni literalna również nie wyklucza uznania zasadności odwołania, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Należy zatem zauważyć, w myśl poglądu Sądu Najwyższego, że kluczowe dla interpretacji art. 13b ust.1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy było rozstrzygnięcie dwóch kwestii, pierwsza: czy wobec prawa do rzetelnego procesu, sąd powszechny jest związany informacją IPN o przebiegu służby składaną w trybie art. 15c ust.4 i art. 22a ust. 4 w zw. z art. 13a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, druga: zdefiniowanie ustawowego pojęcia „służba na rzecz totalitarnego państwa”. Obie kwestie zostały wyjaśnione przez Sąd Najwyższy w uchwale III UZP 1/20, zaaprobowanej przez Sąd Apelacyjny.

Należy podkreślić, że Sąd Najwyższy, odwołując się do swojego dotychczasowego orzecznictwa, jak też orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego (tezy 53- 58 uchwały) stwierdził, że informacja o przebiegu służby sporządzona przez IPN nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej/władczym rozstrzygnięciem, lecz jest oświadczeniem wiedzy i nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej. Wskazana czynność ma charakter stricte informacyjny i stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie określonych faktów, zamieszczonych w aktach osobowych funkcjonariusza, celem ponownego ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych. Informacja o przebiegu służby nie wiąże sądu powszechnego, zatem w razie stosownego zarzutu przeciwko osnowie tej informacji, sąd będzie zobowiązany do rekonstrukcji przebiegu służby w konkretnym wypadku, a przedstawione przez funkcjonariusza kontr fakty będą podlegać swobodnej ocenie (art. 233 § 1 KPC); sąd dokona oceny w myśl otwartego katalogu uwzględnianych okoliczności, w szczególności długości służby, historycznego umiejscowienia w okresie od 22 lipca 1944 do 31 lipca 1990, miejsca pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, stopnia służbowego (teza 59 uchwały). Sąd Najwyższy skonkludował, że stwierdzenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 do 31 lipca 1990 nie może być dokonane wyłącznie na podstawie informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (kryterium formalnej przynależności do służb), lecz na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów, służących reżimowi komunistycznemu i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka (art. 13b ust. 1 w związku z art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.).

Sąd Okręgowy, dokonując zatem w sprawie ustaleń na potrzeby subsumpcji, nie był związany ustaleniami innego organu, które nie miały formy władczej decyzji, jakkolwiek powinien był tego rodzaju ustalenia wziąć pod rozwagę, co też Sąd Okręgowy w analizowanym przypadku uczynił. Okoliczność, że zgodnie z art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby, sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy, ma właśnie takie znaczenie, że Sąd bierze pod uwagę tę informację jako oświadczenie wiedzy, ale nie jako władczą decyzję organu.

Idąc dalej, za Sądem Najwyższym Sąd drugiej instancji stwierdził, że brak związania sądu powszechnego treścią informacji o przebiegu służby nie zamykał procesu wykładni, lecz nakazywał wyjaśnienie znaczenia ustawowego zwrotu „służby na rzecz totalitarnego państwa”. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że pojęcie „służby na rzecz totalitarnego państwa", należy odkodować jako punkt wyjścia do analizy sytuacji prawnej indywidualnych świadczeniobiorców. Tym samym nie można było zgodzić się z założeniem, że sam fakt stwierdzenia pełnienia służby od dnia 22 lipca 1944 do 31 lipca 1990 w wymienionych instytucjach i formacjach, był wystarczający do uzyskania celu ustawy z 2016 r., w tym także aby wykluczone zostało prawo do dowodzenia, iż służba pełniona w tym czasie nie była służbą na rzecz totalitarnego państwa. Tak interpretowane pojęcie zostanie ukierunkowane na funkcje, jakie pełnił i zadania, jakie podczas służby wykonywał funkcjonariusz (teza 94 uchwały). Sąd Najwyższy skonstatował, że nie można z góry zakładać, że każda osoba pełniąca służbę działała na rzecz totalitarnego państwa, gdyż funkcje rozkładały się także na obszary bezpieczeństwa państwa, które są istotne w każdym jego modelu (teza 95 uchwały).

Nadto, w kontekście literalnej interpretacji pojęcia „służba na rzecz totalitarnego państwa”, Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na niejednoznaczność prawną i otwartość katalogu zamieszczonego w art. 13b. Wymaga wskazania, że w uzasadnieniu projektu ustawy, ustawodawca wyjaśnił, że sądy wielokrotnie wskazywały, iż tzw. katalog lustracyjny z art. 2 ustawy z 18.10.2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów, jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy konkretna jednostka była organem bezpieczeństwa państwa, a więc projektowana ustawa miała na celu usunięcie wskazanej wady wcześniejszych aktów prawnych. Sąd Apelacyjny jednak zauważył, że mimo powyższego założenia, ustawodawca nie wyjaśnił w uzasadnieniu projektu, ani w treści ustawy, definicji „służby na rzecz totalitarnego państwa”, chociażby przez sprecyzowanie zakresu zadań każdej z kilkudziesięciu instytucji wymienionych w art. 13b. Należy zauważyć, że Sądy obu instancji, rozpoznając sprawę, nie miały wglądu w ustawowy szczegółowy katalog wymienionych instytucji i organizacji, który byłby rozpisany na stanowiska zajmowane przez funkcjonariuszy, z przypisaniem zakresu czynności dla każdego stanowiska. Ustawa posługuje się ogólnikowymi zwrotami, które nie definiują konkretnych struktur, i tak tytułem przykładu wskazuje np. na poprzedniczki lub odpowiedniki terenowe służb i jednostek organizacyjnych MSW, przy czym te tzw. poprzedniczki lub odpowiedniki terenowe służb i jednostek organizacyjnych MSW znane są tylko wąskiemu gronu specjalistów IPN, albo analogicznie: jednostki organizacyjne podległe organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostki Milicji Obywatelskiej w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r., również niesprecyzowane tak naprawdę nie wiadomo, jakie są źródła dokumentalne, pozwalające na ich ustalenia. Przy tak zdefiniowanym zakresie przedmiotowym, adresat przepisu prawa musi sam prowadzić kwerendę, po to by ustalić, czy akurat jego służba kwalifikowała się jako służba w tego rodzaju instytucji/formacji. Ustawa wymienia kilkadziesiąt różnego rodzaju podmiotów i instytucji z okresu rzędu 40 lat, których nazwy semantycznie są obojętne, a które ustawodawca z niewiadomych powodów zakwalifikował jako struktury służące państwu totalitarnemu, w których służba z definicji była oceniana pejoratywnie. Nie wiadomo, jakie kryterium przyjął ustawodawca, kwalifikując poszczególne struktury jako służbę bezpieczeństwa. Dalej idąc, ponieważ ustawa nie posługuje się strukturą funkcjonowania poszczególnych instytucji i ich organizacją, chociażby przez załączniki do ustawy, nie wskazuje zakresu ich kompetencji i poprzestaje na ogólnikowym wymienieniu bliżej nieoznaczonych formacji/instytucji, to w takim otoczeniu prawnym artykułu 13b ustawy, praktycznie nie ma możliwości stwierdzenia, czy dana instytucja w istocie służyła państwu totalitarnemu – pomijając już kwestię, co realnie oznaczała służba totalitarnemu państwu. W szczególności brak merytorycznych podstaw ustawowych do stwierdzenia, czy takiej służby dopuszczali się wszyscy funkcjonariusze danej struktury prawnej, czy tylko niektórzy. Ze stanowiska zaprezentowanego przez IPN w toku sprawy, nie wynika, czy posiada pełną informację na temat zakresu zadań służbowych poszczególnych funkcjonariuszy, w tym zmarłego męża ubezpieczonej, a w każdym razie takiej informacji nie udostępniono na potrzeby ustaleń sprawy. Należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, że informacja IPN każdorazowo odwoływała się do art. 13b jedynie ogólnikowo, bez sprecyzowania formacji, chociaż przepis ten wymienia kilkadziesiąt instytucji i formacji, a także bliżej nieokreślone poprzedniczki i odpowiedniki terenowe służb.

Wymaga też przypomnienia, że w toku procesu legislacyjnego zastępca prezesa IPN M. S. wyjaśnił, że zadaniem IPN w toku prac nad ustawą było tylko pokazanie struktur, które w danym okresie tworzyły aparat bezpieczeństwa państwa i zbiór tych struktur został przedstawiony, przy czym w trakcie pracy zwracano uwagę aby te struktury doprecyzować. Dyrektor Archiwum IPN M. K. wyjaśniała:

problem ze Służbą Bezpieczeństwa i z określeniem, które formacje są organem SB, a które nie są, zaczyna się tak naprawdę już w roku 1956, czyli wtedy, gdy na fali odwilży zapada decyzja, aby UB – bo tak wówczas ta struktura się nazywała – został ukryty w strukturach Milicji Obywatelskiej. W roku 1990, a właściwie dokładnie na przełomie roku 1989 i 1990, minister K. po raz kolejny podejmuje działania na rzecz ukrycia funkcjonariuszy i struktur Służby Bezpieczeństwa. Wydaje odpowiednie zarządzenia i rozporządzenia, w wyniku których twarde wydziały SB, przestępczej działalności, których nikt chyba nie kwestionuje, zostają ukryte w strukturach organów porządkowych, tzn. w ramach Milicji Obywatelskiej. Dopiero żmudna praca historyków, ale również prawników i prokuratorów, pozwoliła w pełni odtworzyć katalog jednostek, które były organami bezpieczeństwa państwa. Ten katalog znalazł się w projekcie procedowanej ustawy.

Natomiast zastępca prezesa IPN M. S. wyjaśniał:

w tym katalogu zamieściliśmy wszystkie struktury organizacyjne, które ówczesne władze same zaliczały do organów bezpieczeństwa państwa. Tym samym ich pracownicy byli zaliczani do pracowników organów bezpieczeństwa. Oznacza to, że jeśli jakiś departament był zaliczony do struktury Służby Bezpieczeństwa, to także sekretarka, która była zatrudniona w tym departamencie na etacie SB również podpada pod tę ustawę. My, jako eksperci, wskazujemy jedynie, co było organem SB, ale już do kompetencji państwa posłów należy ostateczna decyzja. My nie wnikamy w to, co państwo wybierzecie. My tylko pokazujemy, co było organem SB, a co nim nie było”.

Dyrektor Archiwum IPN M. K. wyjaśniła też:

Przygotowany przez historyków Instytutu Pamięci Narodowej katalog odnosi się wyłącznie do struktur SB. Jest to katalog historyczny, który ma oparcie w normatywach, w zarządzeniach i dyrektywach. Chciałabym tylko powiedzieć jedną zasadniczą rzecz. To, że one mają w nazwie MO, nie znaczy, że kształciły Milicję Obywatelską, ponieważ w 1956 r. rozpoczął się proces ukrywania funkcjonariuszy (...). Zmieniono całkowicie nazewnictwo. Zauważcie państwo, że nie mamy już Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego i nie mamy wojewódzkich urzędów bezpieczeństwa publicznego. To znika z nazewnictwa. Wszystkie struktury Służby Bezpieczeństwa zostają włączone w struktury Milicji Obywatelskiej, dlatego to, że mają w nazwie (...), nie znaczy, że wypełniały te obowiązki, o których państwo mówią. To, co jest w katalogu, to są jednostki i struktury Milicji Obywatelskiej. Na przykład Samodzielna Sekcja Kadr to jest sekcja, która obsługuje wyłącznie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Jest wliczona w Służbę Bezpieczeństwa. Jak podkreślam, to jest katalog historyczny.

Powyższe wg: https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/biuletyn.xsp?skrnr=ASW-73

W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, wyjaśnienia przedstawicieli IPN pozwalają na wniosek, że art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera katalog instytucji i organów służby bezpieczeństwa w rozumieniu historycznym, co wprost nie przekłada się na charakter czynności i zakres obowiązków służbowych funkcjonariuszy, pełniących tam służbę, w szczególności na ich dyskredytująca ocenę. Ustawodawca nie uzasadnił w projekcie ustawy, dlaczego przyjął, że wszyscy zatrudnieni w niej funkcjonariusze byli twórcami i wykonawcami aparatu represji państwa totalitarnego, tym bardziej, że jak wynika z badań IPN, realni funkcjonariusze SB ukrywani byli w różnych, pozornie obojętnych strukturach państwowych, co oznacza, że w tych instytucjach pełniły służbę osoby, które nie realizowały zadań aparatu SB. W nawiązaniu do wyjaśnień IPN, składanych w procesie legislacyjnym, ustawodawca nie uzasadnił, jak głęboko sięga pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa. Czy funkcjonariusz pełniący służbę w danej strukturze musiał być decydentem, czy wystarczyło, że podejmował zwykłe czynności obsługi biurowej, a jeśli tak to dlaczego ustawodawca nakłada na takiego funkcjonariusza regulacje ustawowe takie same jak dla decydentów.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, są to dylematy z pogranicza etyki i moralności, których nie sposób rozstrzygnąć, bez precyzyjnej i uzasadnionej prawnie regulacji ustawowej. W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, co jest zbieżne z poglądem Sądu Najwyższego UZP 1/20, sankcja ustawowa w postaci obniżenia emerytury/renty, powinna objęć jedynie stanowiska decydentów, bowiem to oni zakreślali ramy formalnoprawne funkcjonowania systemu totalnej represji, i nie powinna obejmować stanowisk związanych z realizacją zwykłych czynności publicznoadministracyjnych, koniecznych w każdym systemie prawnym. Użycie zatem przez ustawodawcę zwrotu „służba na rzecz totalitarnego państwa” stanowi formę kwalifikowaną zwykłej służby państwowej, obarczoną drastyczną sankcją finansową, dotykającą sfery zabezpieczenia socjalnego codziennego bytu i jako takie wymaga niewątpliwych dowodów sankcjonowanej działalności zawodowej funkcjonariusza.

W stanie sprawy, Sąd Okręgowy, kierując się przedstawionym poglądem Sądu Najwyższego, dotyczącym interpretacji art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, prawidłowo ustalił okoliczności dotyczące całego przebiegu indywidualnej służby ubezpieczonego. Ustalenia te nie zostały zakwestionowane przez organ. Sąd Okręgowy, w oparciu o akta służby ustalił, że w spornym okresie od 26 stycznia 1945 do 14 grudnia 1954 mąż ubezpieczonej wykonywał wyłącznie prace elektrotechniczne, ewentualnie dodatkowo sprawował nadzór nad magazynem sprzętu łączności, i to niezależenie od formacji w której pełnił służbę. Z uwagi zaś na pogarszający się stan zdrowia z dniem 1 lipca 1967 został zwolniony ze służby. Sąd Okręgowy zatem ocenił, że brak podstaw faktycznych do uznania, że zmarły małżonek podejmował działania godzące w swobody obywatelskie, w tym swobodę wyznania i swobodę kultu religijnego, co wykluczało przyjęcie przesłanki służby na rzecz totalitarnego państwa.

W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, wymaga też podkreślenia, że w toku całego postępowania administracyjnego i pierwszo instancyjnego organ, za pośrednictwem IPN w ogóle nie wykazał przesłanki pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa ponieważ nie zakwalifikował służby zmarłego małżonka pod żadeną z kilkudziesięciu formacji wymienionych w art. 13b. Dopiero z treści apelacji wynika, że okres służby objęty zaskarżoną decyzją został zakwalifikowany w myśl art. 13b ust. 1 pkt 4 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wcześniej ani strona, ani organ rentowy, ani też sąd nie miały prawnej możliwości zweryfikowania prawidłowości zastosowania wobec męża ubezpieczonej art. 13b. Należy przypomnieć, że w myśl art. 13b:

1. Za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w niżej wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach:

(..)

4) jednostki organizacyjne podległe organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostki Milicji Obywatelskiej w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r .;

Taka kwalifikacja jest jednak problematyczna, ponieważ ustawa nie precyzuje i nie wyjaśnia - ani też nie odsyła do żadnych ustawowych załączników – jakie to są konkretnie instytucje i formacje, jak też które jednostki MO obejmuje, czy wszystkie, czy wybrane. Z aktualnego punktu widzenia wydaje się, że przecież nie wszyscy funkcjonariusze MO dopuszczali się działalności nagannej etycznie i czynnie utrwalali komunizm, jak chociażby małżonek ubezpieczonej pracujący jako elektromonter. Jest to istotna wątpliwość, której ustawodawca nie wyjaśnił. A z drugiej strony, z brzmienia tego zapisu nie wynika wprost, czy dotyczy wszystkich jednostek MO, czy też tych podległych wymienionym organom. Mąż ubezpieczonej pełnił służbę m.in. w KW MO S. Wydział Gospodarczy, w Wydziale I Komendantury Gmachu, zajmował stanowisko sternika sprzętu pływającego, dalej w VIII Komisariacie KW MO w S., w Wydziale Śledczym i Wydziale I KW MO S.. Ustawa wprost nie wymienia takich formacji i nie precyzuje żadnych przesłanek pozwalających na wpisanie formacji, w których służył zmarły mąż w literę prawa. Nie sposób zatem ustalić, czy mąż ubezpieczonej w ogóle mieścił się w wykazie objętym art. 13b ust. 1 ustawy. Wykaz wymienia wprost jednostki organizacyjne podległe organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostki Milicji Obywatelskiej w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r., jednak brak danych merytorycznych, by ustalić te konkretne jednostki MO i przyporządkować do miejsca służbowego męża ubezpieczonej. Brak przesłanek ustawowych, by ustalić, co jest jednostką organizacyjną podległą organom wymieniony w punktach 1-3 art. 13 ust. 1, a w szczególności ustawa nie precyzuje które struktury MO objęte są jej regulacją.

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z 19 lutego 2020 r. III UZP 11/19 sformułował dwie tezy:

1. Kryterium pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych lub wojskowych instytucjach wymienionych w art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ustalane na wniosek właściwego organu emerytalno-rentowego przez Instytut Pamięci Narodowej na podstawie posiadanych akt osobowych funkcjonariusza (art. 13a w związku z art. 15c ust. 4), jest spełnione po sądowym zweryfikowaniu formalnej przynależności do instytucji wymienionych w art. 13b ustawy odpowiedzialnych za łamanie podstawowych praw człowieka i wolności osób represjonowanych lub członków ich rodzin, bez konieczności indywidualizacji lub sądowej weryfikacji stosowania represji politycznych przez konkretnego funkcjonariusza;

2. Osobom, które pomiędzy 22 lipca 1944 r. a 31 lipca 1990 r. pełniły na rzecz totalitarnego państwa służbę, o której mowa w art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i pozostawały w takiej służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., przysługują z budżetu państwa emerytury na zasadach określonych w art. 15c ww. ustawy, które nie naruszają karnistyczno-kryminalnej zasady ne bis in idem ani nie stanowią nieproporcjonalnego obniżenia wysokości poprzednio niesłusznie nabytych uprawnień zaopatrzeniowych.

Problem prawny leży jednak w tym, że zasadniczo nie da się zweryfikować formalnej przynależności do instytucji wymienionych w art. 13b, o ile funkcjonariusz nie służył w instytucji wprost wymienionej w przepisie, ponieważ art. 13b posługuje się pojęciem ogólnym instytucji, których nie zdefiniował, lecz określił jako jednostki organizacyjne podległe organom, o których mowa w pkt 1-3, co w szczególności dotyczyło bliżej niezdefiniowanych jednostek Milicji Obywatelskiej w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r. Przy czym ustawodawca nie wskazał mechanizmu ustalania tychże poprzedniczek lub odpowiedników terenowych, pozostawiając dla IPN przestrzeń uznaniowości wyboru. Problemem jest też to, że ustawodawca nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że świadczenia rodzinne po zmarłym funkcjonariuszu zostały nabyte niesłusznie. Należy podkreślić, że w przebiegu służby, mąż ubezpieczonej we wskazanym okresie był funkcjonariuszem w strukturze MO, co do której to struktury brak jasności ustawowej, czy obejmuje wszystkich funkcjonariuszy, czy jedynie tych z jednostek podległych organom wymienionym w ustawie. Powyższych wątpliwości nie uwzględniono w specyfikacji wyjaśniającej informację IPN o przebiegu służby ubezpieczonego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b cytowanej ustawy .

W ocenie Sądu Apelacyjnego, w sprawie w ogóle nie zaistniały przesłanki prawne wynikające z art. 13b, by kwalifikować służbę męża ubezpieczonej na rzecz totalitarnego państwa, ponieważ ustawa nie wskazuje tych konkretnych instytucji/formacji, w której pełnił służbę, jak też nie stwarza podstaw do oceny, czy te konkretne struktury wpisywały się w jednostki MO podlegle organom wymienionym w ustawie. Nie było zatem podstaw ustawowych, by ww. okres wynikający z informacji IPN, potraktować jako służbę męża ubezpieczonej na rzecz totalitarnego państwa, a tym samym, nie było podstaw faktycznych do zastosowania art. 24a ustawy i ponownego ustalenia świadczenia przez obniżenie wysokości policyjnej renty rodzinnej. Mężowi ubezpieczonej nie wykazano przesłanek ustawowych pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy.

2. Kolejnym zagadnieniem jest dopuszczalność przerzucenia sankcji po zmarłym funkcjonariuszu na członka rodziny, jak też dopuszczalność sankcji ustawodawcy przewidzianej w art. 24a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tj:

Wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Co do tej kwestii Sąd Apelacyjny w pełni zgadza się z wywodami Sądu pierwszej instancji, formułowanymi w oparciu o tezy uchwały składu 7 sędziów z 26.04.2017 r. III UZP 1/17. W stanie faktycznym dotyczącym ubezpieczonej, nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności i prawem do przyznanego zabezpieczenia społecznego jest wprowadzenie regulacji ustawowej, na mocy której ubezpieczona jest sukcesorem restrykcji skierowanej do działalności jej męża jako funkcjonariusza. Ustawodawca rażąco ogranicza prawo ubezpieczonej do renty rodzinnej ustalonej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy, i w to miejsce wprowadza świadczenie ryczałtowe, w wartości niższej niż dotychczasowe, oderwane od przepisów prawa obowiązujących ogół funkcjonariuszy. Mąż ubezpieczonej był funkcjonariuszem poprzedniego ustroju Polski i realizował powierzone mu zadania, zatem nie można było uznać, że w penalizowanym okresie w ogóle nie pełnił służby i był nieaktywny zawodowo, i to przy braku jednoznacznie obciążających, indywidualnych okoliczności. Ubezpieczoną w istocie dotyka druga sankcja tylko z powodu służby jej męża w strukturach bezpieczeństwa państwa komunistycznego, w oderwaniu od indywidualnych zachowań funkcjonariusza. Mianowicie, pierwsza to aktualna ustawa, która zeruje okres służby w latach 1945/1954 i traktuje ten okres jako nieaktywny zawodowo i druga to ograniczenie wysokości świadczenia do wartości ryczałtowej. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, nie sposób racjonalnie wyjaśnić, dlaczego wdowie po funkcjonariuszu odbiera się prawo do wyliczenia świadczenia zgodnie z przepisami prawa i w to miejsce wprowadza świadczenie ryczałtowe, pomijające okres służby. Jest to drastyczne rozwiązanie prawne, które powinno być odpowiedzią na określone i udowodnione bezprawne zachowania, i na pewno nie może wynikać z zasady odpowiedzialności zbiorowej, gdy to wszyscy uczestnicy danej zbiorowości odpowiadają za bezprawne zachowania poszczególnych osób, włączając w to członków rodziny funkcjonariusza.

Ubezpieczona, zatem indywidualnie, jako wdowa po funkcjonariuszu, miała uzasadnione oczekiwanie, że nabyła należne świadczenie rentowe. Tymczasem ustawodawca, regulacją przewidzianą w art. 24a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zasadniczo odebrał to uprawnienie i wprowadził swoiste świadczenie ryczałtowe, traktując 9-letni okres służby jej męża jako okres nieaktywny zawodowo, nieistniejący.

Ponadto, w uzasadnieniu projektu ustawy nie przedstawiono argumentów odnoszących się do zasady proporcjonalności. Nie wyjaśniono przesłanek przemawiających za wprowadzeniem do systemu emerytur tak drastycznego rozwiązania, dotychczas nie stosowanego. Ustawodawca w uzasadnieniu projektu jedynie wyjaśnił, że w odczuciu społecznym należy zastosować elementarną sprawiedliwość w traktowaniu przez system prawny wolnej Rzeczypospolitej Polskiej przypadków byłej służby w komunistycznych organach bezpieczeństwa państwa, szczególnie przez zniesienie przywilejów emerytalno-rentowych wynikających z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństwa, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się gorliwością i dyspozycyjnością. W uzasadnieniu projektu czytamy:

Jako przywilej należy również rozumieć ustalanie świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur i rent zdecydowanej większości obywateli na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jako podstawa wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej w systemie zaopatrzeniowym przyjmowane jest bowiem uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku (a więc co do zasady najwyższe w całej karierze zawodowej), zaś kwota emerytury lub renty inwalidzkiej może stanowić nawet 80% (emerytura) lub 90% (renta inwalidzka) tego uposażenia.

O ile taki sposób ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych dla funkcjonariuszy strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego (jak np. funkcjonariusze Policji czy Państwowej Straży Pożarnej) jest jak najbardziej zasadny , o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, a więc w organach i instytucjach, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa.

Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje . Nie ma bowiem uzasadnienia dla otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa (oraz wdów czy wdowców po nich) świadczeń emerytalnych i rentowych w kwotach rażąco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego.

Ustawodawca zatem uznał w sposób oczywisty, co do zasady dopuszczalność ustanawiania uprzywilejowanych systemów rentowo-emerytalnych dla funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa. Uzasadnienie projektu ustawy także wyjaśnia, że tego rodzaju rozwiązanie nie jest restrykcją, ani odpowiedzialnością za czyny karalne, ale jedynie odbiera niesłusznie przyznane przywileje. Jednak nie wyjaśnia, dlaczego za niesłusznie przyznany przywiej uważa też rentę rodzinną przyznaną wdowie, z uwagi na wiek niezdolnej do pracy i od wielu lat realizującej prawo do tego rodzaju świadczenia. Ustawodawca nie wyjaśnia jak rozumie proporcjonalność tego rozwiązania prawnego w stosunku do charakteru prawnego świadczenia jakim jest renta rodzinna. A przy tym świadczenie ubezpieczonej rzędu 2.100 zł brutto absolutnie nie jest świadczeniem wysokim, a przez to nie stanowi jakiegoś szczególnego przywileju, który musi zostać odebrany. W przypadku ubezpieczonej uzasadnienie ustawodawcy w ogóle nie jest właściwe.

Należy w tym miejscu wskazać, cytując tezy wyroku ETPCz z dnia 15.09.2009 r. 10373/05 sprawa Moskal p-ko Polsce, że w kontekście prawa własności, szczególne znaczenie winno zostać przypisane zasadzie dobrego rządzenia. Jest sprawą pożądaną, aby władze publiczne działały z najwyższą starannością, w szczególności podczas rozstrzygania spraw o zasadniczym znaczeniu dla jednostek, takich jak świadczenia i inne prawa własności. Generalną zasadą powinno być, aby władze publiczne nie były powstrzymywane od poprawiania swoich błędów, nawet tych wynikłych z ich własnych zaniedbań. Jednak powyższa ogólna zasada nie może zwyciężać w sytuacji, gdy od danej jednostki wymaga się aby poniosła nadmierny ciężar wynikający z zastosowanego środka pozbawiającego ją świadczenia. Jeżeli błąd został spowodowany przez same władze, bez żadnej winy osoby trzeciej, to wtedy w stosunku do zasady proporcjonalności musi zostać powzięte inne podejście przez określenie, czy ciężar poniesiony przez obywatela nie był nadmierny.

W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, nadmiernym obciążeniem dla ubezpieczonej jest sytuacja, gdy państwo postawiło ją z dnia na dzień wobec faktu obniżenia wysokości renty, zupełnie nie licząc się z dotychczasowymi warunkami życia i wynikającymi z nich potrzebami oraz zobowiązaniami, a zwłaszcza że ubezpieczona, urodzona w roku 1930, ma aktualnie lat 92, co całkowicie wyklucza możliwość uzupełnienia uszczerbku finansowego. Sąd Apelacyjny stoi na stanowisku, że ubezpieczona ma prawo majątkowe w postaci realizowanej renty rodzinnej, która podlega konstytucyjnej ochronie prawnej i może być ograniczona tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa, art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji. W ocenie Sądu Apelacyjnego, art. 24a ust. 2 ustawy o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wykładany prokonstytucyjnie nie ma zastosowania do sytuacji faktycznej ubezpieczonej, ponieważ narusza istotę jej osobistego prawa do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu, przez pozbawienie jej możliwości realizacji świadczenia w zakresie wynikającym z przepisów obowiązujących ubezpieczoną i wprowadza w miejsce wypracowanego przez męża świadczenia, nowe jakościowo świadczenie ryczałtowe, w istocie niestanowiące renty i oderwane od przepisów rentowo-emerytalnych; nadto świadczenie to przyjmuje formę restrykcji i jest nieproporcjonalne, w szczególności dlatego, że okres 9-letniej służby męża ubezpieczonej, został potraktowany jako nieaktywny zawodowo.

W konsekwencji powyższego, Sąd Apelacyjny na podstawie art. 385 k.p.c oddalił apelację organu rentowego.

SSA Jolanta Hawryszko